บทวิเคราะห์ : รัฐบาลยิ่งลักษณ์กับคณะกรรมการแก้ปัญหาน้ำท่วม

บทวิเคราะห์ : รัฐบาลยิ่งลักษณ์ เลือกใช้รูปแบบคณะกรรมการฯ มาแก้ไข “อุปสรรค” ในการทำงานแก้ไขปัญหาน้ำท่ วมใหญ่ ข้อสรุปจากกลุ่มทัศนคติร่วม ทิศสยาม
โดย ครรชิต ผิวนวล
ก่อนจะเข้าเรื่องนี้ ก็ขอทบทวนประเด็นการพูดคุยเรื่อง”อุปสรรค”ที่นำเสนอทางเว็บ ทิศสยาม ซึ่งสรุปเนื้อความสั้นๆไว้ในที่นี้ดังต่อไปนี้

การทำงานใดๆก็ต้องมีอุปสรรคเกี่ยวข้องทั้งสิ้น ในบทความที่คุยกันมาและสรุปไปแล้ว อุปสรรคของการทำงานแก้ไขปัญหา อาจแบ่งออกได้เป็น 4 ระดับ เริ่มจากอุปสรรคที่ค้างคาใจมานานและแก้ไขยากที่สุด ได้แก่ “อุปสรรคระดับองค์กร” หมายถึงลักษณะความรับผิดชอบและการจัดรูปแบบหน่วยงานของกระทรวงต่างๆ ที่ไม่สนับสนุนให้เกิดงานวางแผนและงานพัฒนาโครงการเพื่อการแก้ไขปัญหาแบบ บูรณาการ เช่น หน่วยงานวางแผน/พัฒนาเขื่อนก็จะวางแผนและทำแต่เขื่อน ส่วนหน่วยงานดูแลทรัพยากรน้ำก็ดูแต่ทรัพยากรน้ำ หน่วยงานที่ทำหน้าที่รักษาสภาพร่องน้ำ ขุดลอกคูคลองก็ถูกแยกออกไปอีกกระทรวงหนึ่ง เช่นนี้เป็นต้น หน่วยงานเหล่านี้ต่างคนต่างวางแผนต่างคนต่างทำโครงการ ซึ่งยากมากที่จะให้งานต่างๆประสานกันได้ หรืออุปสรรคระดับองค์กรอีกลักษระหนึ่ง ได้แก่ การมีหลายองค์กรเกินไปที่ทำงานเรื่องเดียวกันหรือเกี่ยวข้องกัน ก็จะมีการเกี่ยงงานกันบ้าง มีโครงการซํ้าซ้อนกันบ้าง ขัดกันบ้าง เสริมงานกันบ้าง นอกจากนี้ลักษณะการจัดองค์กร และลักษณะความรับผิดชอบ ยังมีส่วนทำให้งานวางแผนและจัดทำโครงการไม่ประสานกัน เช่น กรมทางหลวงก็จะวางแผนพัฒนาทางหลวงเป็นหลัก ซึ่งก็มีลักษณะงานที่ซ้ำซ้อนกับกรมทางหลวงชนบท ส่วนการรถไฟก็จะวางแผนพัฒนาโรงการที่เกี่ยวกับเส้นทางรถไฟ หรือการทางพิเศษฯ ก็จะวางแผนเน้นการพัฒนาทางด่วน ทั้งๆที่หน่วยงานเหล่านี้ล้วนแล้วแต่วางแผนและพัฒนาระบบคมนาคมขนส่งทั้งสิ้น ซึ่งเส้นทางต่างๆและการบริการจะต้องมีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดเพื่อให้ สามารถประสานการเดินทางและขนส่งได้อย่างเหมาะสมและประหยัด เป็นต้น ลำดับต่อไปก็เป็น “อุปสรรคในขบวนการตัดสินใจ” ซึ่งมีงานหลายขั้นตอนตั้งแต่การนำเสนอโครงการใน ระดับกระทรวง ขึ้นไปถึงคณะรัฐมนตรี กลับมาจัดทำงบประมาณเพื่อส่งเข้าสู่สภาฯผู้แทนฯ แต่ละขั้นตอนดังกล่าว ก็อาจจะมีความพยายามในการ”ปรับ”โครงการ (โดยนักการเมือง) ที่ทำให้โครงการต่างๆไม่สามารถตอบสนองเป้าประสงค์เพื่อการแก้ไขปัญหาได้ อย่างเหมาะสม หรือก็คือไม่สามารถตอบสนองการแก้ไขปัญหาได้ตรงตามสภาพปัญหา (รายละเอียดอยู่ในบทความ) ส่วนอุปสรรคลำดับที่สาม ก็เป็น “อุปสรรคที่เกี่ยวกับนโยบาย” ที่สำคัญๆ ได้แก่ เรื่องของ “ความต่อเนื่องของนโยบาย”, “การจัดสรรบุคลากร” และ “การจัดสรรทรัพยากร” สำหรับการปฏิบัติงานทั้งในระดับงานวางแผนและงานดำเนินโครงการ ลักษณะของอุปสรรคก็คือ การที่นักการเมือง(ไทย)มักจะใช้วิธี แต่งตั้งคนของตนเข้าไปทำงาน โดยมิได้คำนึงความรู้ความสามารถเพียงพอ เช่น มีความเข้าใจลักษณะงานนั้นๆเพียงพอหรือไม่ หรือเพียงคำนึงถึงผลประโยชน์ตนเองและพวกพ้องเท่านั้น หรือในเรื่องของความต่อเนื่องของนโยบายนั้น ก็เป็นเรื่องที่สำคัญมาก เพราะข้าราชการจะทำงานก็ต้องมีนโยบายเป็นเครื่องกำกับ ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุด ได้แก่ นโยบายประกันราคาข้าว (และต่อมาได้ขยายไปถึงพืชผลชนิดอื่นๆ จนท้ายที่สุด ได้ปรับเป็นการประกันรายได้เกษตรกร) ซึ่งต้องถูกยกเลิกไป แล้วไปเริ่มโครงการจำนำข้าวอีกครั้ง ทั้งๆที่นโยบายจำนำ ได้พบเห็นข้อเสียมากมาย และอำนวยประโยชน์เฉพาะเกษตรกรรายใหญ่ๆเท่านั้น (ที่มีข้าวจำนวนมากพอที่จะจำนำ) จนมาถึงอุปสรรคลำดับสุดท้ายได้แก่ “อุปสรรคขณะพัฒนาโครงการ” ซึ่งมักจะเกิดขึ้นกับโครงการใหญ่ๆที่มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องมาก ทั้งนักการเมืองและข้าราชการจะพยายามหาผลประโยชน์ตั้งแต่เริ่มโครงการ ขณะพัฒนาโครงการ ไปจนถึงสิ้นสุดโครงการ จนก่อให้เกิดผลเสียหาย จนต้องระงับโครงการไป …. ครับ …. แล้วเราจะแก้ไขอุปสรรคเหล่านี้ ได้อย่างไร …..

หากท่านได้อ่านบทวิเคราะห์วิจารณ์ต่างๆที่เกี่ยวกับน้ำท่วมในช่วงนี้ ท่านจะได้อ่านพบอุปสรรคประการใดประการหนึ่งข้างต้น หรือหลายประการรวมกัน แต่อาจจะไม่ชัดเจน ก็ด้วยภาษาที่ใช้จะเน้นสร้างความเร้าใจ และความสะใจ เพื่อดึงดูดความสนใจ จนอาจจะไม่เข้าใจเนื้อหาชัดเจนได้

ท่านทั้งหลายคงได้รับทราบแนวทางการแก้ไขอุปสรรคที่รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ตัดสินใจเลือกใช้ โดยรัฐบาลตัดสินใจตั้งคณะกรรมการสองชุดเพื่อการแก้ไขปัญหา ได้แก่  คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารทรัพยากรน้ำ (กยน.) และ คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อการฟื้นฟูและสร้างอนาคตประเทศ (กยอ.)  การใช้รูปแบบ “คณะกรรมการ” เป็นความพยายามแก้ไขอุปสรรคทั้งสี่ประการข้างต้นอย่างเบ็ดเสร็จ

เราลองมาพิจารณาดูว่าอุปสรรคใดบ้างที่อาจจะได้รับการแก้ไขโดยใช้รูปแบบ “คระหรรมหาร” เข้ามาทำงาน รัฐบาลจัดตั้ง”คณะกรรมการ”ทั้งสองชุดนี้มาเพื่อมาทำงานวางแผน เสนอแนะยุทธศาสตร์ ตลอดจนโครงการ พร้อมกับจัดทำแผนงานโครงการต่างๆ และเสนอของบประมาณ เพื่อให้หน่วยปฏิบัติรับไปเร่งรีบดำเนินการต่อไป พูดง่ายๆคือเอาคณะกรรมการมาทำหน้าที่แทนหน่วยวางแผนและศึกษาโครงการของ กระทรวงและกรมกองต่างๆที่ต้องทำงานปกติ ซึ่งแต่เดิมมักมีอุปสรรคในเรื่องของรูปแบบและลักษณะของความรับผิดชอบ ที่แยกส่วนกัน ทำให้ไม่สามารถที่จะบูรณาการแผนงานโครงการต่างๆได้อย่างสมบูรณ์ หรือจะไม่สามารถรับทราบความคิดเห็นและประสบการณ์ของแต่ละโครงการของหน่วยงาน อื่นได้อย่างเหมาะสม และคณะกรรมการฯยังทำหน้าที่ ส่งต่อผลงานโดยตรงให้กับคณะรัฐมนตรีเพื่ออนุมัติแผนงานโครงการ และสั่งงานโดยตรงไปยังกระทรวงและกรมกงต่างๆที่มีหน้าที่รับไปปฏิบัติต่อไป

พร้อมกันนั้นรูปแบบคณะกรรมการฯก็ยังสามารถจะแก้ไขอุปสรรคหลายๆเรื่องที่ เกี่ยวกับขบวนการตัดสินใจในการพัฒนาแผนงานโครงการไปพร้อมๆกัน เนื่องจากโครงการต่างๆส่วนใหญ่ที่เสนอแนะจากคณะกรรมการฯจะส่งเข้าคณะ รัฐมนตรีโดยตรง ซึ่งจะลัดผ่านช่องทางปกติที่ต้องได้รับอนุมัติจากเจ้ากระทรวง แต่อย่างไรก็ตามการศึกษาความเหมาะสมโครงการ รวมไปถึงการออกแบบและการวิเคราะห์ผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมยังคงต้องดำเนิน การโดยหน่วยงานปกติ ฉะนั้นจึงยังอาจจะมีอุปสรรคในการเสนอแนะกลับมายังคณะรับมนตรีและ ยังคงต้องเสนอของบประมาณผ่านสภาฯเช่นเดิม

แต่อำนาจของคณะกรรมการทั้งสองชุดนี้มาจากที่ใด มาจากอำนาจของคณะรัฐมนตรีเท่านั้นหรือไม่ หากเป็นเช่นนั้น เมื่อเปลี่ยนรัฐบาล คณะกรรมการชุดนี้อาจจะหมดอำนาจหน้าที่ไปโดยปริยาย (เพราะคณะรัฐมนตรีผู้แต่งตั้งหมดอำนาจไปแล้ว) ตัวอย่างเช่นนี้มีมาแล้ว เช่น คณะกรรมการอิสระเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติมีนาย นายอานันท์ ปันยารชุน นายประเวศ วะสี เป็นประธานและรองรองประธานกรรมการตามลำดับ ซึ่งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่อาจจะไม่สนใจที่จะดำเนินการใดๆเลยก็ได้ เพราะไม่มีข้อผูกพันทางกฎหมาย เป็นแต่เพียงมติคณะรัฐมนตรีที่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ ฉะนั้นกรณีของคณะกรรมการทั้งสองชุดที่คณะรัฐมนตรีชุดนี้แต่งตั้งขึ้น หากไม่มีการออกกฎหมายรองรับอำนาจหน้าที่แท้จริง ก็อาจจะประสบอุปสรรคในการดำเนินโครงการต่อไปได้ หรือหากว่ามีการดำเนินโครงการต่อไป ก็อาจจะมีการเปลี่ยนแปลงโครงการก็ได้ ฉะนั้นอุปสรรคที่เกี่ยวกับความต่อเนื่องของนโยบายยังมีอยู่ นอกจากจะออกกฎหมายรองรับการทำงานของคณะกรรมการ

แต่หากออกเป็นกฎหมายเพื่อรองรับแผนงานและโครงการ ก็จะต้องระมัดระวังความซ้ำซ้อนของการทำงานกับงานของกระทรวงและกรมกองต่างๆ ที่มีอยู่เดิม

แต่การทำงานในคณะกรรมการ ก็ยังอาจมีอุปสรรคได้ เนื่องจากในการพิจารณาโครงการและแผนงานโครงการ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีผู้ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องน้ำจริงๆเข้ามาทำงาน (เป็นกรรมการหรืออนุกรรมการ) เนื่องจากการทำความเข้าใจสภาพปัญหานั้น ไม่ใช่เรื่องง่ายๆ และจะต้องใช้บุคคลที่มีประสบการณ์ และมีความรู้ทางวิชาการด้วย ฉะนั้นในการแต่งตั้งคณะกรรมการหรืออนุกรรมการเข้ามาทำงานจึงจำเป็นอย่างยิ่ง ที่จะต้องแต่งตั้ง”ผู้รู้”เข้ามาทำงาน โดยไม่คำนึงถึงพรรคพวกจนเกินไป

อุปสรรคลำดับต่อไปจะเริ่มขึ้นที่หน่วยปฏิบัติหรือหลังจากที่มีการอนุมัติ ยุทธศาสตร์และโครงการต่างๆ (อาจรวมถึงแผนงานด้วย) จากคณะกรรมการฯเข้าสู่คณะรัฐมนตรี ซึ่งในขั้นตอนนี้ก็อาจจะมีการ”ปรับ”โครงการหรือแผนงานได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขหลายๆประการ โดยเฉพาะเรื่องการงบประมาณและการเงิน นอกจากนั้นเมื่อโครงการต่างๆเหล่านี้ถูกส่งไปยังหน่วยปฏิบัติต่างๆ ยังอาจมีข้อปลีกย่อยหลายๆประการที่จะต้องพิจารณา เช่น การเวณคืนที่ดิน การประเมินผลกระทบโครงการด้านสิ่งแวดล้อมและอาจจะต้องเลยไปถึงเรื่องของ สุขภาพของประชาชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่อีกด้วย นอกจากนี้ในการดำเนินโครงการซึ่งจะต้องมีการก่อสร้าง และบำรุงรักษาโครงการก็ยังจำเป็นที่จะต้องได้รับการดูแล เอาใจใส่อย่างสม่ำเสมอ มิเช่นนั้นโครงการต่างๆก็จะยังคงไม่สามารถใช้งานให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ ต้องการได้

พร้อมกันนั้น อุปสรรคประการหนึ่งที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการแก้ไขปัญหาน้ำท่วม ได้แก่ อุปสรรคในการดำเนินการตามมาตรการต่างๆ เช่น มาตรการห้ามก่อสร้างในพื้นที่ลุ่มน้ำ ซึ่งวันหนึ่งในอนาคตอาจจะมีความพยายามในการ”ปรับ”การใช้ที่ดินอีกก็ได้ หรือมาตรการอื่นๆ เช่น การห้ามรุกล้ำลำคลอง เป็นต้น มาตรการเหล่านี้มักจะมีส่วนสำคัญในการสนับสนุนโครงการต่างๆให้สามารถดำเนิน การให้บรรลุวัตถุประสงค์ และหากไม่สามารถที่จะจัดการให้เหมาะสมก็จะกลายเป็นอุปสรรคที่จะทำให้ โครงการๆต่างไม่สามารถที่จะใช้งานได้ตามวัตถุประสงค์ที่พัฒนาขึ้นได้

ฉะนั้นในการทำงานของคณะกรรมการทั้งสองชุดนี้ แม้จะสามารถเอาชนะอุปสรรคสำคัญๆไปได้หลายๆประการ แต่ก็ยังจะยังคงมีอุปสรรคอีกหลายๆประการที่จะต้องทำความเข้าใจ และทำงานอย่างระมัดระวังอย่างยิ่ง มิเช่นนั้นการใช้รูปแบบคณะกรรมการฯก็จะยังคงมีอุปสรรคหลายๆประการ ตั้งแต่ การจัดสรรบุคลากรที่เหมาะสมเข้ามาทำงาน การพัฒนาโครงการต่างๆตามแผนงานที่ได้จัดทำขึ้น ไปจนถึงการบำรุงรักษาและดำเนินโครงการในแต่ละปี ทั้งนี้เนื่องจากรูปแบบการทำงานของระบบราชการในบ้านเรามีอุปสรรคมากมาย และได้รับความใส่ใจในการแก้ไขน้อยมาก และบางครั้งยังได้มีความพยายามที่นักการเมืองจะเป็นผู้สร้างอุปสรรคเหล่านี้ ขึ้นมา ก็ได้ (โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับ การจัดสรรบุคลากรและการจัดสรรทรัพยากร เข้ามาร่วมในการทำงาน)