กระบวนการนิติบัญญัติไทย

Thai Law Watch,

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 เป็นระบอบประชาธิปไตย มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด และมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเกิดขึ้น รัฐสภาได้กลายเป็นสถาบันที่รวบรวมเอาเจตจำนงสูงสุดของประชาชนและเป็นผู้ใช้ อำนาจนิติบัญญัติ (legislature) ทำหน้าที่บัญญัติกฎหมายและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล องค์กรนิติบัญญัติอาจมีได้หลายรูปแบบ ทั้งแบบสภาเดียว (unicameral system) และแบบสองสภา (bicameral system) ระบบของไทยในปัจจุบันตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 (ฉบับแก้ไข) มีสองสภา คือสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งจำนวน 500 คน และวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งและจากการสรรหา รวม 150 คน โดยมีประธานสภาผู้แทนราษฎรทำหน้าที่ประธานรัฐสภา และประธานวุฒิสภาเป็นรองประธานรัฐสภา
พระราชบัญญัติเป็นกฎหมายซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ผู้มีอำนาจในการเสนอร่างพระราชบัญญัติมีด้วยกันทั้งสิ้น 4 ฝ่าย ได้แก่

• คณะรัฐมนตรี
• สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 20 คน
• ศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ
• ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนเข้าชื่อกัน เพื่อเสนอกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิทธิเสรีภาพและแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

การเสนอร่างพระราชบัญญัติของคณะรัฐมนตรี เริ่มตั้งแต่กระบวนจัดทำร่างพระราชบัญญัติจากส่วนราชการ กระทรวง กรม หรือหน่วยงานของรัฐที่ปฏิบัติหน้าที่ในเรื่องนั้นๆ เป็นผู้จัดทำ โดยหน่วยราชการอาจใช้ข้าราชการหรือนิติกรภายในหน่วยงานเป็นผู้ร่าง หรืออาจว่าจ้างนักวิชาการหรือผู้เชี่ยวชาญให้จัดทำโครงการศึกษาวิจัยและมอบ หมายให้ผู้วิจัยทำหน้าที่ยกร่างกฎหมายขึ้นด้วยก็ได้
หรือในบางกรณีฝ่ายการเมืองอาจเป็นผู้ริเริ่มให้มีร่างพระราชบัญญัติใหม่ หรือร่างพระราชบัญญัติที่แก้ไขกฎหมายเดิม เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายที่คณะรัฐมนตรีได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา ร่างกฎหมายเหล่านี้ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องในทางนโยบายการบริหารประเทศ เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติในหลักการของร่างพระราชบัญญัติแล้ว ก็จะส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งเป็นหน่วยงานกลางด้านการร่างกฎหมายของรัฐบาลเป็นผู้ตรวจพิจารณา คณะกรรมการกฤษฎีกาแบ่งแยกออกเป็นกรรมการร่างกฎหมายต่างๆ จำนวน 12 คณะ แต่ละคณะประกอบด้วยกรรมการร่างกฎหมายจำนวนประมาณ 9 คน การประชุมแบ่งออกเป็น 3 วาระ ได้แก่

• วาระที่ 1 การพิจารณาหลักการทั่วไปและสาระสำคัญของกฎหมาย
• วาระที่ 2 เป็นการตรวจพิจารณารายมาตรา โดยจะเป็นการตรวจพิจารณาทั้งในแง่เนื้อหากฎหมาย (content) แบบของกฎหมาย (format) รวมถึงถ้อยคำที่ใช้
• วาระที่ 3 เป็นการตรวจพิจารณาความสมบูรณ์ของร่างพระราชบัญญัติทั้งฉบับ

เมื่อพิจารณาเสร็จแล้ว สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะส่งร่างกฎหมายกลับไปที่สำนักเลขาธิการคณะ รัฐมนตรีเพื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีอีก ครั้งหนึ่ง ถ้าร่างพระราชบัญญัติที่ผ่านการตรวจพิจารณานั้นมีการแก้ไขเล็กน้อยหรือเป็น การแก้ไขตามแบบการร่างกฎหมายสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะเสนอร่างพระราช บัญญัตินั้นต่อคณะกรรมการประสานงานสภาผู้แทนราษฎร (วิปรัฐบาล) และสภาผู้แทนราษฎรต่อไปตามลำดับในระเบียบวาระ ยกเว้นในกรณีที่คณะรัฐมนตรีร้องขอไปยังประธานสภาผู้แทนราษฎรให้ สภาพิจารณาร่างกฎหมายนั้นเป็นเรื่องด่วนซึ่งจะได้รับการพิจารณาก่อน การพิจารณาจะแบ่งเป็น 3 วาระตามลำดับ ได้แก่

วาระที่ 1 ขั้นรับหลักการ

ในวาระที่ 1 จะเป็นการพิจารณาว่าจะรับหลักการแห่งร่างกฎหมายนั้นหรือไม่ โดยให้ผู้เสนอร่างกฎหมายอภิปรายชี้แจงหลักการและเหตุผลต่อสภาผู้แทนราษฎร กรณีเป็นร่างพระราชบัญญัติของคณะรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงซึ่งรับผิดชอบร่างพระราชบัญญัติจะเป็นผู้เสนอร่างพระ ราชบัญญัติในนามคณะรัฐมนตรี จากนั้นจึงเปิดให้มีการอภิปรายคัดค้านหรือสนับสนุนโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เมื่อการอภิปรายสิ้นลงสุดแล้วที่ประชุมจะลงมติว่าจะรับหลักการแห่งร่าง กฎหมายฉบับนั้นหรือไม่ ถ้าที่ประชุมมติรับหลักการก็จะเข้าสู่การพิจารณาในวาระที่ 2 แต่ถ้าไม่รับหลักการ ร่างกฎหมายนั้นก็เป็นอันตกไป

วาระที่ 2 ขั้นการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการและการพิจารณารายมาตรา

การพิจารณาในวาระที่ 2 สามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ขั้นตอน คือ การพิจารณาของคณะกรรมาธิการ และการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรภายหลังจากที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว
ในขั้นตอนแรก คือการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการ โดยมากจะเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและ บุคคลภายนอกก็ได้ กรรมาธิการแต่ละคนอาจเพิ่มมาตราขึ้นใหมหรือตัดทอนหรือแกไขมาตราเดิมได แตตองไมขัดกับหลักการแห่งรางพระราชบัญญัตินั้น หากที่ประชุมคณะกรรมาธิการนั้นเห็นด้วยก็จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือเพิ่มเติมไป ตามนั้น แต่ถ้าคณะกรรมาธิการส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย และกรรมาธิการผู้นั้นยืนยันที่จะขอเปลี่ยนแปลงแก้ไขเพิ่มเติม กรรมาธิการผู้นั้นก็มีสิทธิ “ขอสงวนความเห็น” ของตนไว้เพื่ออภิปรายในที่ประชุมสภาให้ที่ประชุมเป็นผู้ชี้ขาด เมื่อคณะกรรมาธิการได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติเสร็จสิ้นแล้ว ก็จะเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นโดยแสดงร่างเดิมและร่างที่แก้ไขเพิ่มเติม พร้อมทั้งรายงานต่อประธานสภา
ขั้นตอนที่สอง คือการพิจารณารายมาตราในที่ประชุมใหญ่ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นอีกครั้ง ในการพิจารณานี้จะเป็นการพิจารณารายมาตราไปจนจบ ถ้ามีมาตราใดแก้ไขเพิ่มเติม หรือมีผู้สงวนคำแปรญัตติ หรือกรรมาธิการสงวนความเห็นไว้ ก็จะหยุดการพิจารณาไว้ก่อน และเปิดโอกาสให้สมาชิกได้อภิปรายเฉพาะในมาตรานั้นๆเท่านั้น หลังจากนั้นสภาจะพิจารณาทั้งร่างเป็นการสรุปอีกครั้งหนึ่ง

วาระที่ 3 ขั้นลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างกฎหมาย

ในขั้นตอนนี้ที่ประชุมสภาจะลงมติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างกฎหมาย โดยจะไม่มีการอภิปรายใดๆ อีก หากลงมติเห็นชอบก็จะส่งให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป แต่ถ้าผลการลงมติไม่เห็นชอบร่างกฎหมายก็จะตกไป
ในลำดับถัดมา สภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อวุฒิสภา วุฒิสภาจะมีหน้าที่พิจารณากลั่นกรองร่างกฎหมายอย่างละเอียดรอบคอบอีกครั้ง หนึ่ง เมื่อวุฒิสภาได้รับร่างนั้นแล้ว ก็จะดำเนินการโดยการแบ่งเป็น 3 วาระเช่นเดียวกับการพิจารณาโดยสภาผู้แทนราษฎร ได้แก่ วาระที่ 1 ขั้นพิจารณารับหลักการ วาระที่ 2 ขั้นการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการที่วุฒิสภาตั้งหรือคณะกรรมาธิการเต็มสภา (พิจารณารายมาตรา) วาระที่ 3 ขั้นลงมติ โดยที่วุฒิสภาต้องพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่เสนอมาให้เสร็จภายใน 60 วัน แต่ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวด้วยการเงินต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วัน เว้นแต่วุฒิสภาได้ลงมติขยายเวลาออกไปเป็นกรณีพิเศษซึ่งต้องไม่เกิน 30 วัน ถ้าวุฒิสภาพิจารณาไม่เสร็จภายในกำหนดเวลา ให้ถือร่างพระราชบัญญัตินั้นผ่านความเห็นชอบของวุฒิสภา
ผลการลงมติในวาระที่ 3 ของวุฒิสภามี 3 กรณีดังนี้

1. ในกรณีที่เห็นชอบโดยไม่มีการแก้ไข ให้ถือได้ว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย
2. ในกรณีที่ไม่เห็นชอบ ต้องยับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ก่อน แล้วส่งร่างคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร จนกระทั่งครบ 180 วัน สภาผู้แทนราษฎรจึงจะสามารถนำกลับมาพิจารณาอีกครั้ง
3. ในกรณีที่วุฒิสภาให้มีการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติ วุฒิสภาต้องส่งร่างกฎหมายที่แก้ไขเพิ่มเติมนั้นกลับไปยังสภาผู้แทนราษฎร เมื่อสภาผู้แทนราษฎรรับทราบและเห็นชอบด้วยก็ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ได้ทันที แต่ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบ ให้ทั้งสองสภาตั้งบุคคลที่มีจำนวนเท่ากันขึ้นเป็น “คณะกรรมาธิการร่วมกัน” เพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นอีกครั้ง โดยต้องรายงานและเสนอร่างกฎหมายที่แก้ไขเพิ่มเติมแล้วต่อทั้งสองสภา ถ้าสภาทั้งสองเห็นด้วยกับเห็นชอบด้วย นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯได้ทันที แต่ถ้าสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบด้วย ให้ยับยั้งร่างนั้นไว้ก่อน

ขั้นตอนสุดท้ายคือกระบวนการลงพระปรมาภิไธยโดยพระมหากษัตริย์ นายกรัฐมนตรีจะต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯ ภายใน 20 วัน หลังจากที่ได้รับร่างพระราชบัญญัตินั้นจากรัฐสภา หากพระมหากษัตริย์ทรงเห็นชอบและทรงลงพระปรมาภิไธย ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและมีผลบังคับใช้ หากพระมหากษัตริย์ทรงไม่เห็นชอบและทรงใช้อำนาจยับยั้ง (veto) ร่างพระราชบัญญัตินั้นจะถูกส่งคืนมายังรัฐสภาโดยไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย หรืออาจทรงเก็บร่างนั้นไว้โดยไม่พระราชทานคืนมายังรัฐสภาจนล่วงพ้นเวลา 90 วัน ในกรณีนี้รัฐสภาจะต้องประชุมร่วมกันเพื่อปรึกษาร่างพระราชบัญญัตินั้นใหม่ ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสมาชิกทั้งหมดของทั้งสองสภา ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ อีกครั้งหนึ่ง หากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยและทรงพระราชทานคืนมาภายใน 30 วันให้นายกรัฐมนตรีนำร่างพระราชบัญญัตินั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้ใช้ บังคับเป็นกฎหมายได้เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว

การเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 163 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 เปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมทางการเมืองตามระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น โดยกำหนดให้ประชาชนจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนสามารถเข้าชื่อกันเพื่อเสนอ ร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการเกี่ยวข้องกับเรื่องที่บัญญัติในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ โดยร่างพระราชบัญญัติที่เสนอจะต้องจัดทำมีรายละเอียดที่จำเป็น ได้แก่

1. บันทึกหลักการและเหตุผล และบันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญ
2. มีบทบัญญัติที่แบ่งเป็นมาตราชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจความประสงค์ของการเสนอร่างกฎหมาย
3. มีหลักเกณฑ์หรือวิธีการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมาย (enforcing instrument)

วิธีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายอาจกระทำได้ 2 วิธีคือ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายกันเอง หรืออาจร้องขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เป็นผู้ดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายก็ได้ ในกรณีที่ประชาชนจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนเข้าชื่อเสนอกฎหมายกันเอง ให้ยื่นเรื่องต่อประธานรัฐสภาโดยต้องมีเอกสารดังต่อไปนี้

1. ร่างพระราชบัญญัติที่จะนำเสนอต่อสภา
2. แบบแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับชื่อ ที่อยู่ ลายมือชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายและผู้แทนการเสนอกฎหมาย พร้อมทั้งสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน และสำเนาทะเบียนบ้าน

จากนั้นประธานรัฐสภาจะตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารและประกาศรายชื่อผู้ เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ในขั้นตอนนี้ผู้ใดที่มีรายชื่ออยู่ในประกาศแต่มิได้ร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ด้วย สามารถยื่นคำร้องต่อประธานรัฐสภาหรือบุคคลที่รัฐสภาแต่งตั้งเพื่อให้ลบชื่อ ตนเองออกได้ภายในยี่สิบวันหลังจากวันปิดประกาศ เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาดังกล่าวแล้วให้ถือว่ารายชื่อนั้นถูกต้อง และจะถอนการเข้าชื่อในภายหลังอีกมิได้ ภายหลังการตรวจสอบความถูกต้องถ้ารายชื่อยังคงเกินกว่าหนึ่งหมื่นชื่อให้ ประธานรัฐสภาดำเนินการให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อไป แต่ถ้ารายชื่อเหลือไม่ครบหนึ่งหมื่นชื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้ผู้แทนการ เสนอกฎหมายทราบ เพื่อดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพิ่มเติมภายใน 30 วันนับตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้ง ถ้าพ้นกำหนดระยะเวลาดังกล่าวแล้วรายชื่อยังไม่ครบหนึ่งหมื่นชื่อให้ประธาน รัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง
ในกรณีที่เป็นการเข้าชื่อโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนหนึ่งร้อยคนขึ้นไปยื่นคำขอต่อประธานกรรมการการ เลือกตั้งพร้อมทั้งร่างพระราชบัญญัติที่จะเสนอให้สภาพิจารณา เพื่อขอให้ดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จากนั้นประธานกรรมการการเลือกตั้งจะจัดส่งร่างพระราชบัญญัติและเอกสารที่ เกี่ยวข้องไปให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด เพื่อดำเนินการให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละจังหวัดทราบว่ามีการเสนอกฎหมาย ในเรื่องใด และให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไปลงชื่อในแบบพิมพ์การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ตามระยะเวลาและสถานที่ที่กำหนดไว้ในจังหวัดที่ตนมีสิทธิเลือกตั้งที่กำหนด โดยที่กำหนดเวลาจะต้องไม่น้อยกว่า 90 วัน นับแต่วันประกาศ เมื่อครบกำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดรวบรวมแบบพิมพ์การเข้า ชื่อเสนอกฎหมายส่งให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเพื่อตรวจสอบความถูกต้องและจัด ทำบัญชีรายชื่อผู้ที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายทั้งหมด จากนั้นจึงนำส่งร่างพระราชบัญญัติและบัญชีรายชื่อต่อประธานรัฐสภา
เมื่อร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 กำหนดให้มีผู้แทนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างพระราช บัญญัตินั้นเป็นผู้เสนอและชี้แจงหลักการของร่างพระราชบัญญัติต่อที่ประชุม สภาผู้แทนราษฎร และที่ประชุมวุฒิสภา และจะต้องมีผู้แทนของประชาชนฯ ที่เข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นเข้าเป็นกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พระราชบัญญัติด้วยจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมด เพื่อให้ผู้เสนอร่างกฎหมายได้มีโอกาสให้ชี้แจงและแสดงเหตุผลเพื่อปกป้อง เจตนารมณ์ของร่างกฎหมาย หลังจากนั้นสภาก็จะพิจารณาร่างกฎหมายตามขั้นตอนปกติ
ช่องทางการติดตามร่างกฎหมาย
ประชาชนสามารถตรวจสอบความเคลื่อนไหวของร่างกฎหมายต่างๆ ได้จากหน่วยงานต่อไปนี้
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี
คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ
ห้องสมุดอิเล็กทรอนิกส์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร
ข่าววิทยุรัฐสภา
ราชกิจจานุเบกษา
นอกจากนี้ยังมีองค์กรสนับสนุนอื่นๆ อีกได้แก่
โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน
คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
การรับฟังความคิดเห็นกฎหมายไทย
คณะกรรมการนโยบายแห่งชาติว่าด้วยการพัฒนากฎหมาย