ปฏิรูปประเทศหลงทาง โดย อ. ปรีดา กุลชล

ปฏิรูปประเทศหลงทาง
ปรีดา กุลชล ผู้เชี่ยวชาญระบบบริหารโครงการวิจัย ศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กรุงเทพธุรกิจ วันพุธที่ 18 สิงหาคม พ.ศ. 2553

ความสำเร็จของการปฏิรูปประเทศได้อย่างถูกทิศทางต้องมองโลกในภาพกว้าง ให้รู้ถึงต้นเหตุที่โลกจำเป็นต้องปฏิรูปการบริหาร ต้องศึกษาต่างประเทศที่ปฏิรูปได้ถูกทิศทาง และต้องรู้ความหมายของการปฏิรูปประเทศตามมาตรฐานสากล มิฉะนั้นนักปฏิรูปจะหลงทางและล้มเหลวจนต้องมีการปฏิรูปกันใหม่ (rework) เนื่องจากจะพากันปฏิรูปกันตามอำเภอใจที่ไม่ได้มาตรฐานสากล สาเหตุของความล้มเหลวมาจากการแต่งตั้งนักปฏิรูปที่ขาดคุณสมบัติความรู้ เรื่องการบริหารระบบยุคใหม่และขาดความรู้เรื่องการออกแบบระบบ (System design) ที่สามารถใช้ระบบเป็นมาตรฐานในการวัด (Measures) เพื่อปรับปรุงคุณภาพให้เจริญเติบโตได้
ดังนั้น โครงการปฏิรูปใดๆ ที่ขาดระบบ เช่น โมเดลแก้ความเหลื่อมล้ำ หรือ ชูจัดสวัสดิการแทนประชานิยม เป็นโครงการปฏิรูปที่ไม่มีคุณภาพเพราะขาดระบบที่เป็นหลักประกันคุณภาพตาม มาตรฐานสากล แตกต่างจากการปฏิรูปของประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐและประเทศต่างๆ ในยุโรปที่เน้นปฏิรูปประเทศให้มีการบริหารคุณภาพ TQM. (Total Quality Management) โดยมีเป้าหมายที่การปรับปรุงคุณภาพ (Quality Improvement) โดยใช้ระบบเป็นมาตรฐานการวัด (Measurements) เพื่อปรับปรุงคุณภาพ “การวัดเป็นกุญแจของการบริหาร...ถ้าท่านไม่สามารถวัด...ท่านก็ไม่สามารถควบ คุม...เมื่อท่านควบคุมไม่ได้...ท่านก็บริหารไม่ได้และท่านไม่สามารถปรับปรุง ได้” (H. James Harrington)
สาเหตุความล้มเหลวของการปฏิรูปประเทศนอกจากบรรดานักปฏิรูปทั้งหลายขาดความรู้เรื่องการบริหารระบบหรือการบริหารคุณภาพ TQM. แล้ว ประเทศไทยยังมีโครงสร้างที่ล้าสมัยตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินทั้ง 6 ฉบับที่มีศูนย์รวมอำนาจอยู่ที่จุดยอดสูงสุด (Hierarchy) เช่นเดียวกับจตุสดมภ์ในรัฐสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถเมื่อกว่า 500 ปีในอดีตที่ขัดกับโครงสร้าง TQM. จุดอ่อนอีกประการหนึ่งคือภาวะผู้นำ (Leadership) ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนล้วนมีปัญหาเพราะขาดความรู้เรื่องผู้นำบริหารระบบ (Management System)
1. ทำไมโลกต้องปฏิรูปการบริหาร : สาเหตุเกิดจากการวิจัยของ ดร.เดมมิ่ง (Edwards W. Deming) เมื่อต้นทศวรรษที่ 1970s พบว่า การทำงานที่มีประสิทธิภาพนั้น 85% ขึ้นอยู่กับ “ระบบ” ซึ่งเป็นความรับผิดชอบของฝ่ายบริหาร เพียง 15% เท่านั้นที่เป็นฝีมือของผู้ปฏิบัติงาน (ดู Deming 85/15 rule ใน google) ดังนั้น องค์กรมาตรฐานสากลที่เจนีวาจึงได้ประกาศเมื่อ พ.ศ.2530 ให้ประเทศสมาชิกรวมทั้งไทยต้องใช้การบริหารระบบ Quality Management System หรือ การบริหารคุณภาพ TQM หัวใจของการบริหารประเภทนี้อยู่ที่ระบบวิธีปฏิบัติงาน (Set of management practices) การประกาศขององค์กรมาตรฐานสากลดังกล่าวชี้ให้เห็นทิศทางของการปฏิรูปประเทศที่ถูกต้องให้แล้ว
2. ชาติที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปประเทศ : ก. สหรัฐอเมริกาซึ่งเริ่มต้นด้วยการออกกฎหมายมหาชน Public Law 100-107, 1987 (Malcolm Baldrige National Quality Improvement Act of 1987) ปฏิรูปประเทศทั้งภาครัฐและภาคเอกชนรวมทั้งปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Government) มีเกณฑ์เรียกว่ามาตรฐานบอลริจ (Baldrige Criteria) ประกอบด้วยหมวดต่างๆ 7 หมวดโดยเน้นที่ภาวะผู้นำบริหารระบบ โดยมีการวัดหรือประเมินเพื่อปรับปรุงคุณภาพ (Quality Improvement) ที่สร้างความสามารถในการแข่งขัน การบริหารตามกฎหมายดังกล่าวมีประเด็นสำคัญ 2 ประการ คือ
ประการแรก การบริหารระบบ เริ่มต้นด้วยการออกแบบระบบ (System design) ให้ได้ระบบที่ดี ระบบที่ดีทำหน้าที่ได้ 3 อย่างพร้อมกันคือ ชี้ให้เห็นเป้าหมาย แสดงวิธีปฏิบัติงาน และเป็นตัววัด/ประเมิน นำไปสู่การปรับปรุงคุณภาพ
ประการที่สอง การปรับปรุงระบบ วิธีปรับปรุงระบบที่ดีที่สุดให้เริ่มที่การประเมินระบบใน 2 ประเด็นคือ 1. ประเมินเพื่อดูว่าการออกแบบระบบทำได้ดีแค่ไหน และ 2. ประเมินเพื่อดูว่าประสบความสำเร็จตามเป้าหมายหรือไม่ อย่างไรบ้าง การบริหารระบบตามมาตรฐานบอลริจ นักปราชญ์การบริหารคุณภาพชื่อ ดร.จูรัน (Joseph Juran) กล่าวว่า มาตรฐานบอลริจเป็นการบริหาร TQM. (Total Quality Management) ที่ดีที่สุด
ข. การปฏิรูปของประเทศต่างๆ ในยุโรป ใช้ EQA : European Quality Award ที่คัดลอกหลักเกณฑ์และวิธีการมาจากมาตรฐานบอลริจ Baldrige Criteria ของสหรัฐข้างต้นทุกประการ สถาบันเพิ่มผลผลิตแห่งชาตินำมาตรฐานบอลริจของสหรัฐมาเป็นมาตรฐานรางวัลคุณภาพแห่งชาติ TQA. (Thailand Quality Award) แต่ล้มเหลวเพราะติดอยู่ที่การออกแบบระบบ (System design) TQA. จึงไม่สมประกอบเนื่องจากขาดระบบที่เป็นเครื่องวัดเพราะระบบเป็นมาตรฐานการประเมินเพื่อให้รางวัล TQA. เชื่อถือได้ PMQA. (Public Sector Management Quality Award) ของ ก.พ.ร. และ ECPE. (Education Criteria for Performance Excellence) ของ ส.ก.อ. (สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา) ซึ่งศึกษามาตรฐานบอลริจมาจากสถาบันเพิ่มผลผลิตแห่งชาติจึงไม่สามารถออกแบบระบบได้เช่นเดียวกัน ข้อดีของ TQA. คือ ชี้ให้เห็นทิศทางปฏิรูปประเทศที่ถูกต้องซึ่งได้แก่การปฏิรูปการเมือง การปฏิรูปเศรษฐกิจและสังคม การปฏิรูปการศึกษาฯ ที่สามารถใช้เกณฑ์มาตรฐานอันเดียวกัน เช่น เกณฑ์มาตรฐานบอลริจ
ค. การปฏิรูปประเทศของมาเลเซีย มาเลเซียปฏิรูปประเทศไม่หลงทางเหมือนไทยเพราะปฏิรูปไปในทิศทางการชี้นำของมาตรฐานสากลโดยจัดโครงการปฏิรูป 5 ปี (พ.ศ.2539-2544) ให้สำนักงาน ก.พ. มาเลเซียจัดการฝึกอบรมความรู้ ISO:9000 ต่อมาเปลี่ยนเป็น TQM. ให้ข้าราชการทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น มาเลเซียใช้วิสัยทัศน์อาเชี่ยน (Vision 2020) มาเป็นวิสัยทัศน์ของประเทศโดยใช้ TQM. ปรับปรุงมาเลเซียให้เป็นประเทศพัฒนาแล้วเช่นยุโรปในปี ค.ศ.2020 ในขณะที่บรรดาอรหันต์นักปฏิรูปของไทยยังไม่รู้จัก TQM.
3. ความหมายของการปฏิรูปประเทศตามมาตรฐานสากล : หมายถึงการปฏิรูปประเทศทั้งภาคเอกชนและภาครัฐทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น เช่น กทม. อบจ. เทศบาล อบต.ให้มีการบริหารระบบ Quality Management System หรือ การบริหารคุณภาพ TQM. ระบบและคุณภาพมีความหมายทำนองเดียวกันเพราะระบบเป็นหลักประกันคุณภาพ (Quality Assurance) หัวใจของการเป็นรัฐบาลอยู่ที่การบริหาร เมื่อมาตรฐานสากลชี้ให้เห็นว่า การบริหารของรัฐบาลไม่มีคุณภาพ การปฏิรูปประเทศให้ถูกทิศทางทำได้โดยการปฏิรูปให้รัฐบาลมีการบริหารคุณภาพ TQM.
ต้นเหตุวิกฤติของชาติ การคอร์รัปชันและการแตกแยกความสามัคคีเกิดจากการบริหารของรัฐบาลไม่มีคุณภาพ ที่สะสมกันมานานตั้งแต่ พ.ศ.2475... การบริหารที่มีคุณภาพของรัฐบาลจะมีการออกแบบระบบโดยนำข้อมูลมาจากต้นเหตุของ วิกฤติเพื่อรวบรวมเป็นแหล่งข้อมูลและร่วมกันคิดหาวิธีแก้ไขที่ต้นเหตุเพื่อ นำไปสร้างเป็นระบบมาตรฐาน (อริยสัจสี่) ระบบดังกล่าวเป็นเครื่องป้องกันสารพัดวิกฤติและสร้างความปรองดองของคนทุก ภาครวมทั้ง 3 จังหวัดภาคใต้ได้ สร้างความร่มเย็นเป็นสุขของคนในชาติทั้งแผ่นดิน ระบบยังเป็นพื้นฐานสำคัญในการปรับปรุงระบบเพื่อสร้างขีดความสามารถในการแข่ง ขัน ดังนั้น การออกแบบระบบ (System design) ที่ดี นอกจากช่วยให้การปฏิรูปประเทศได้ถูกทางแล้ว ยังช่วยให้การบริหารของรัฐบาลมีคุณภาพด้วย