ต่างด้าวฮุบที่ดินไทย

ชำแหละธุรกรรมอำพรางต่างชาติ ฮุบที่ดินไทย

. เขียนโดย isranews
เป็นที่ฮือฮาเมื่อ ศรีราชา เจริญพานิช ผู้ตรวจการแผ่นดิน พูดกลางวงเสวนาของวุฒิสภาเมื่อเร็วๆ นี้ว่า ปัจจุบันที่ดินกว่า 1 ใน 3 ของประเทศไทย ถูกถือครองอำพรางในมือของต่างชาติ ส่วนใหญ่อยู่แถบชายทะเลเช่น หาดบ้านเพ จ.ระยอง หัวหินจ.ประจวบคีรีขันธ์ พัทยา จ.ชลบุรี เกาะสมุย จ.สุราษฎร์ธานี และ จ.ภูเก็ต

ที่มาดังกล่าว มาจากงานวิจัย ที่ผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้มอบหมายให้ น.ส.ปิยะนุช โปตะวณิช อาจารย์ ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาสุโขทัยธรรมาธิราช ศึกษาเรื่อง “ตัวแทนอำพราง” ศูนย์ข่าวสารนโยบายสาธารณะ สำนักข่าวอิศราคัดบางส่วนมานำเสนอดังนี้

ต่างชาติกับนิติกรรมอำพราง

ผลจากการเปิดโอกาสให้มีการใช้ความรู้ความสามารถแข่งขันกันในการผลิตสินค้าและบริการภายใต้ระบบการค้าเสรีที่เพิ่มขึ้น ก่อให้เกิดการหลั่งไหลของคนต่างด้าวเข้ามาในประเทศไทยเพื่อแสวงหาประโยชน์จากการค้าการลงทุนเพิ่มขึ้นตามไปด้วย โดยปรากฎว่ามีคนต่างด้าวจำนวนมากที่เข้ามาประกอบกิจการในประเทศไทยในลักษณะที่ปฏิบัติถูกต้องและไม่ถูกต้องตามกฎหมาย รวมถึงอาศัยช่องว่างหรือหลีกเลี่ยงการปฏิบัติตามกฎหมายในรูปแบบต่างๆ เช่น การให้ผู้มีสัญชาติไทยดำเนินการแทน การสนับสนุนหรือชี้ช่องให้ดำเนินการเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายหรือแสวงหาประโยชน์อันมิชอบหรือประโยชน์ที่มิควรได้ที่ส่อไปในทางทุจริตเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี ฟอกเงิน ถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินหรือที่ดิน การเป็นต้วแทนในหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น

การทำธุรกรรมของคนต่างด้าวผ่านตัวแทนในลักษณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือที่เข้าใจกันในสังคมไทยว่าการกระทำเป็นตัวแทนอำพราง หรือ นอมินี (Nominee) ซึ่งในวิจัยฉบับนี้หมายถึง บุคคลหรือนิติบุคคลใดเข้าทำนิติกรรมแทนตัวการซึ่งเป็นคนต่างด้าว โดยอำพรางการกระทำของตัวการซึ่งไม่อาจทำนิติกรรมนั้นได้โดยชอบด้วยกฎหมาย

ทั้งนี้ ตัวแทนอำพรางดังกล่าวอาจถูกกำหนดให้กระทำการแทนบุคคลอื่นในหลายรูปแบบ เช่น การสมรสกับผู้มีสัญชาติไทย การตั้งตัวแทนอำพรางซึ่งเป็นคนไทยเพื่อถือครองที่ดินแทนคนต่างด้าว การตั้งตัวแทนอำพรางเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทเพื่อเลี่ยงกฎหมายการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว หรือการตั้งตัวแทนอำพรางซึ่งเป็นคนไทยเป็นผู้ถือหุ้นหรือถือครองทรัพย์สินของนักการเมืองเพื่อหลีกเลี่ยงการแจ้งบัญชีทรัพย์สินตามกฎหมาย เป็นต้น ซึ่งการทำธุรกรรมเหล่านี้มีลักษณะเป็นการอำพราง เจ้าของหรือผู้ที่มีอำนาจที่แท้จริง ซึ่งในปัจจุบันได้มีการใช้บังคับกฎหมายเพื่อควบคุมและป้องกันการทำธุรกรรมที่มีลักษณะอำพรางของคนต่างด้าวผ่านตัวแทนผู้มีสัญชาติไทยอยู่หลายฉบับ เช่น พระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ.2542 ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 พระราชบัญญัติอาคารชุด พ.ศ.2522 เป็นต้น ในขณะเดียวกัน
การเปิดโอกาสให้คนต่างด้าวสามารถประกอบธุรกิจได้อย่างเสรียังมีกฎหมายที่ส่งเสริมอีกหลายฉบับเช่นกัน อาทิ พระราชบัญญัติส่งเสริมการลงทุน พ.ศ. 2520 พระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2522 และพระราชบัญญัติการเช่าอสังหาริมทรัพย์พาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม พ.ศ. 2542 เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ในข้อเท็จจริงยังปรากฏว่ามีคนต่างด้าวดำเนินการโดยให้ผู้มีสัญชาติไทยกระทำการเป็นตัวแทนอำพรางอยู่เป็นจำนวนมาก ซึ่งการตรวจสอบธุรกรรมต้องสงสัยและการดำเนินการต่อผู้กระทำความผิดเป็นเรื่องละเอียดอ่อน และมีข้อจำกัดในทางปฏิบัติ รวมถึงไม่เอื้ออำนวยต่อการควบคุมและป้องกันการกระทำความผิดในทางปฏิบัติ เนื่องจากเป็นเรื่องซับซ้อนและมีลักษณะเฉพาะ ยากที่จะดำเนินการโดยการกำหนดมาตรการทั่วไปในการควบคุมการทำธุรกรรมผ่านตัวแทนอำพราง จึงกลายเป็นปัญหาพื้นฐานของประเทศในด้านเศรษฐกิจ สังคม และความมั่นคงที่ยังไม่สามารถแก้ไขได้อย่างเป็นรูปธรรม

ผลวิจัยได้สรุปถึง รูปแบบและลักษณะการทำธุรกรรมในประเทศไทยโดยอาศัยตัวแทนอำพรางในปัจจุบันพบว่า การทำธุรกรรมในประเทศไทย ประกอบไปด้วย 3 ประเภทใหญ่ๆ

ประเภทแรก คือ การทำธุรกรรมที่ต้องรายงานต่อสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ได้แก่ 1) สถาบันการเงิน 2) สำนักงานที่ดิน 3) ผู้ประกอบอาชีพตามมาตรา 13 (ธุรกรรมที่ใช้เงินสดและธุรกรรมที่มีเหตุอันควรสงสัย)

ประเภทที่สอง คือ ธุรกรรมที่ได้รับการยกเว้นที่ไม่ต้องรายงาน ได้แก่ ธุรกรรมที่เข้าหลักเกณฑ์ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2543) แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวงฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2554) เช่น การทำธุรกรรมเกี่ยวกับการโอนเงินทางอิเล็คทรอนิกส์ การชำระเงินทางอิเล็คทรอนิกส์แลพะการบริการชำระเงิน

ประเภทที่สาม คือ ธุรกรรมที่ไม่ต้องรายงาน เช่น การทำธุรกรรมเกี่ยวกับกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ

1. ลักษณะและรูปแบบการทำธุรกรรมอำพรางในประเทศไทย

การทำธุรกรรมในลักษณะตัวแทนอำพรางในประเทศไทย มีหลากหลายรูปแบบ จากการศึกษาข้อมูลจากพบว่ามี 2 ลักษณะ ได้แก่

1.1) การประกอบกิจการธุรกิจประเภทหุ้นในตลาดหลักทรัพย์

ข้อมูลการทำธุรกรรมโดยตัวแทนอำพรางเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจและการถือหุ้น จากการรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับตัวแทนอำพรางพบว่าการธุรกรรมที่มีการจัดตั้งตัวแทนอำพรางเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมาย ปรากฏอยู่ในธุรกรรมทั่วไป โดยเฉพาะการทำธุรกรรมเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวมีการทำธุรกรรมที่ตั้งตัวแทนอำพรางเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น เช่น การอำพรางผู้ถือหุ้นที่แท้จริงเพื่อหลบเลี่ยงกฎหมาย การปั่นหุ้น การฟอกเงิน กิจการเป็นของผู้มีสัญชาติไทยแต่คนต่างด้าวมีอำนาจลงลายมือชื่อแทนบริษัท คนต่างด้าวถือบุริมสิทธิมีสิทธิออกเสียงมากกว่าหรือการใช้ผู้มีสัญชาติไทยซึ่งมีอาชีพที่ไม่เกี่ยวกับธุรกิจที่ลงทุน เป็นต้น
ผลจากการวิเคราะห์ พบว่า แม้ว่าปัจจุบันมีกฎหมายควบคุมและห้ามบุคคลทำธุรกรรมเกี่ยวกับตัวแทนอำพรางเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายอยู่แล้วก็ตาม แต่ผลการเก็บรวบรวมข้อมูลพบว่ากฎหมายที่ควบคุมธุรกรรมเกี่ยวกับตัวแทนอำพรางยังไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ มีสาเหตุจากบทบัญญัติกฎหมายยังไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับลักษณะหรือพฤติกรรมที่ถือว่าเป็นธุรกรรมเกี่ยวกับตัวแทนอำพรางไว้อย่างชัดเจน ประกอบกับการกฎหมายที่ควบคุมธุรกรรมเกี่ยวกับตัวแทนยังเกี่ยวข้องกับหน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงาน ซึ่งยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับการประสานงานด้านข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการทำธุรกรรมที่เป็นความผิด ยังไม่มีหน่วยงานที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะทางที่พิจารณาการทำธุรกรรมที่มีตัวแทนอำพรางเพื่อเลี่ยงกฎหมาย รวมถึงการพิจารณาทำธุรกรรมไม่มีความชัดเจน


1.2) การถือกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์

การเก็บรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับการถือครองที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ได้ดำเนินการวิเคราะห์เกี่ยวกับการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ของคนต่างด้าวโดยหลีกเลี่ยงกฎหมายประการหนึ่งเกิดจากการที่รัฐจำกัดการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์มีเงื่อนไขและข้อจำกัดมากซึ่งสวนทางกับความจำเป็นในการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ซึ่งเป็นต้นทุนสำคัญอย่างหนึ่งที่สร้างความมั่นคงให้กับการประกอบธุรกิจ นอกจากนี้ ในภาวะที่โลกเกิดการขาดแคลนอาหารสภาพอากาศแปรปรวนเนื่องจากโลกร้อนขึ้นส่งผลต่อการทำการเกษตรในหลายพื้นที่ที่ในโลกทำให้คนต่างชาติมีเป้าหมายหาพื้นที่เพื่อผลิตอาหารหรือวัตถุดิบป้อนกลับไปยังประเทศของตนหรือเพื่อส่งไปขายยังประเทศที่สาม ซึ่งประเทศไทยเป็นหนึ่ง

ในเป้าหมายของคนต่างด้าวในการหาพื้นที่เพื่อทำการเกษตรกรรม เช่น การทำนา ทำไร ทำสวน แต่พระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 กำหนดห้ามคนต่างด้าวไม่อนุญาตให้คนต่างด้าวประกอบกิจการด้วยเหตุผลพิเศษไว้ในบัญชีที่หนึ่ง ทำให้คนต่างด้าวได้ใช้วิธีการหลีกเลี่ยงกฎหมายโดยใช้บุคคลดำเนินการแทนในลักษณะของตัวแทนอำพรางในรูปแบบต่างๆ เช่น การสมรสกับคนไทย การเช่าหรือซื้อผ่านผู้มีสัญชาติไทย การตั้งเป็นนิติบุคคลไทยแล้วถ่ายโอนในภายหลัง การใช้นิติบุคคลซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์สูงกว่าราคาทุนจดทะเบียน เป็นต้น

นอกจากนี้ ผลการศึกษาปัญหาอีกประการหนึ่ง คือ การขาดการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องระหว่างกรมที่ดินกระทรวงมหาดไทยกับกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ ในการร่วมกันตรวจสอบการทำนิติกรรมที่มีลักษณะเข้าข่ายการทำธุรกรรมอำพราง เช่น กรมพัฒนาธุรกิจการค้าจะได้มีการตรวจสอบการถือหุ้นแทนคนต่างด้าวในนิติบุคคลสัญชาติไทยในกลุ่มต่างๆ เช่น กลุ่มธุรกิจการค้าที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ กลุ่มธุรกิจการเกษตร กลุ่มธุรกิจที่มีคนต่างด้าวถือหุ้นเกินร้อยละ 49 และกลุ่มพิเศษอื่นๆ [๑] พบว่านิติบุคคลมีการเปลี่ยนแปลงสัดส่วนการถือหุ้นจากนิติบุคคลไทยเป็นนิติบุคคลต่างด้าวหรือมีการเพิ่มทุนจนมีสภาพที่เป็นนิติบุคคลต่างด้าวแต่เคยรับโอนที่ดินในขณะที่เป็นนิติบุคคลไทย[๒] แต่ไม่ได้มีการรายงานไปให้กรมที่ดินทราบเพื่อดำเนินการสั่งจำหน่ายที่ดิน การใช้คนไทยถือครองหุ้นโดยผ่านความสัมพันธ์ทางครอบครัว เช่น การสมรส การถือครองโดยบุตร เป็นต้น การขาดการประสานงานหรือข้อมูลระหว่างหน่วยงานดังกล่าว จึงเป็นปัญหาที่ทำให้ไม่สามารถตรวจสอบคนต่างด้าวที่อาศัยช่องว่างในการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ โดยมีวิธีการหลีกเลี่ยงกฎหมายโดยใช้บุคคลหรือนิติบุคคลผู้มีสัญชาติไทยดำเนินการแทนในลักษณะของตัวแทนอำพรางและในการเก็บรวบรวมข้อมูลการกระทำอันมีลักษณะตัวแทนอำพรางที่เกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์สามารถพบการกระทำในรูปแบบต่างๆ ดังนี้

(1) การสมรสกับคนไทยแล้วให้คู่สมรสผู้มีสัญชาติไทยถือครองที่ดินแทนตน แต่สิทธิในการใช้ประโยชน์ที่ดินต่างๆ นั้นยังคงเป็นของคนต่างด้าว ซึ่งการใช้ช่องทางนี้ในการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์แทนคนต่างด้าวในลักษณะตัวแทนอำพรางได้ปรากฏปัญหามีการฟ้องร้องกันอยู่หลายกรณีในชั้นศาล เช่น การซื้อขายที่ดินและบ้าน ตึกแถวแทนสามีซึ่งเป็นคนต่างด้าว เป็นต้น แม้กรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจะได้มีมาตรการป้องกันโดยให้คนไทยและคู่สมรสต่างด้าวยืนยันเป็นลายลักษณ์อักษรร่วมกันต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ในวันจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมว่าเงินทั้งหมดที่นำมาซื้อที่ดินนั้นเป็นสินส่วนตัว หรือทรัพย์ส่วนตัวของคนไทยแต่ฝ่ายเดียว มิใช่สินสมรสหรือทรัพย์ที่หามาได้ร่วมกัน อย่างไรก็ตาม หากพิสูจน์ได้ว่าการซื้อที่ดินนั้นมาในระหว่างอยู่กินฉันสามีภรรยากับคนต่างด้าวจะเป็นผลให้คนต่างด้าวมีสิทธิในที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 86 แห่งประมวลกฎหมายที่ดินและจะถือว่าเป็นการซื้อที่ดินเพื่อประโยชน์แก่คนต่างด้าว แต่มาตรการดังกล่าวก็ยังไม่ประสบผลอย่างที่ต้องการมากนักแม้กรมที่ดินจะได้ออกมาตรการป้องกันการถือครองที่ดินแทนคนต่างด้าว เนื่องจากคนต่างด้าวยังคงต้องการหลักประกันในทรัพย์สินที่ตนได้ออกเงินหาซื้อมา จึงยังคงมีการหลีกเลี่ยงให้เห็นในหลายพื้นที่ตามที่เป็นข่าวอยู่ในหน้าหนังสือพิมพ์อยู่เป็นระยะๆ เช่น ข่าวจากหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ เรื่อง ชาวยุโรป เอเชีย ที่เข้ามาตั้งรกรากในประเทศไทยมีการใช้ผู้หญิงไทยเป็นนอมินีซื้อบ้านและที่ดินจำนวนมาก ซึ่งเป็นการทำผิดกฎหมาย เนื่องจากคนต่างด้าวไม่สามารถซื้อที่ดินได้ แม้ว่าจะนำสินสมรสมาซื้อก็ตาม

(2) การให้บุคคลผู้มีสัญชาติไทยเป็นผู้ซื้อที่ดินและมีการทำสัญญากู้ยืม จำนองหรือสัญญาเช่าไว้กับคนต่างด้าวเพื่อเป็นหลักประกันในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ที่คนต่างด้าวเป็นผู้ออกเงินซึ่งเป็นการยากที่จะตรวจสอบ เช่น ข่าวคฤหาสน์ของเดวิด เบคแฮม นักฟุตบอลชื่อดังของประเทศอังกฤษมีที่ดินมากกว่าเจ็ดไร่ซึ่งในบทบัญญัติกฎหมายไม่อนุญาตให้คนต่างด้าวถือครองที่ดินเพื่อเป็นที่อยู่อาศัยได้ครอบครัวละไม่เกินหนึ่งไร่ ดังนั้น กรณีมีบ้านอยู่บนเกาะสมุยที่มีเนื้อที่มากกว่าเจ็ดไร่จึงเป็นการถือครองที่มีลักษณะของตัวแทนอำพรางอย่างแน่นอน นอกจากนี้การถือครองที่ดินของคนต่างด้าวโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมายทำให้เกิดการฟ้องร้องกันในภายหลังอยู่หลายกรณี

(3) การถือครองที่ดินโดยรูปแบบของนิติบุคคลไทย โดยให้ผู้ถือหุ้นที่มีสัญชาติไทยเป็นผู้ถือหุ้นแทนคนต่างด้าวแต่อำนาจครอบงำกิจการยังเป็นของคนต่างด้าว การตั้งเป็นนิติบุคคลไทยแล้วถ่ายโอนในภายหลัง การเปลี่ยนแปลงสัดส่วนการถือหุ้นจากนิติบุคคลไทยเป็นนิติบุคคลต่างด้าวหรือมีการเพิ่มทุนจนมีสภาพที่เป็นนิติบุคคลต่างด้าวแต่เคยรับโอนที่ดินในขณะที่เป็นนิติบุคคลไทย เช่น กรณีที่บริษัท สมุยพร็อพเพอร์ตี้โซลูชั่น จำกัด ได้ประกาศขายที่ดินในหนังสือ “สมุย-พงัน” เรียลเอสเตท ฉบับประจำเดือนมิถุนายน-กรกฎาคม 2549 และในอินเทอร์เน็ตได้ประกาศขายที่ดินบริเวณเขาด่างตรงข้ามแหลมไม้แก่น ถนนบ่อผุด-พระใหญ่ หมู่ 1 ตำบลบ่อผุด อำเภอเกาะสมุย จังหวัดสุราษฎร์ธานี ในโครงเดอะพีค เนื้อที่ 514 ไร่ ราคาไร่ละ 8 ล้าน รว,มูลค่าทั้งสิ้น 4,112 ล้านบาทเป็นต้นกระทรวงมหาดไทยจึงได้ออกมาตรการในการตรวจสอบและป้องกันการได้มาซึ่งที่ดินของนิติบุคคลที่มีคนต่างด้าวถือหุ้นโดยให้มีการสอบสวนและลงไปตรวจสอบในพื้นที่ตรวจสอบ

2. ผลกระทบจากการทำธุรกรรมของตัวแทนอำพรางที่มีต่อเศรษฐกิจ สังคมและความมั่นคง

ผลกระทบที่มีต่อประเทศไทย พบว่า ลักษณะและธุรกรรมของตัวแทนอำพรางที่เกี่ยวพันกับคนต่างด้าวยังคงเป็นเรื่องที่ซับซ้อนและมักจะมีการเปลี่ยนแปลงวิธีการไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดและลักษณะ “ตัวแทนอำพราง” ของสังคมไทยในปัจจุบัน ซึ่งสอดคล้องกับการสัมภาษณ์ผู้ทรงคุณวุฒิมีความเห็นว่าการกระทำลักษณะนี้มีมานานแล้วตั้งแต่อดีตโดยเป็นเรื่องปกติของระบบทุนนิยม แต่ปัจจุบันมีการกระทำความผิดในลักษณะนี้เพิ่มมากขึ้น โดยไม่เกรงกลัวต่อกฎหมาย อันเนื่องมาจากการบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่ยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ รวมทั้งการละเลยไม่บังคับใช้กฎหมายทั้งๆ ที่มีการทำความผิดอย่างแจ้งชัด แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐและผู้เกี่ยวข้องกลับร่วมมือให้เกิดการกระทำความผิดตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการถือครองที่ดิน การกำกับดูแลและอำนาจของการบริหารในนิติบุคคล การจัดโครงสร้างการถือหุ้น และ/หรือ การบริหารงานบริษัท โดยให้คนต่างชาติสามารถครอบงำการบริหารงานของบริษัท หรือการได้รับปันผลมากกว่าผู้ถือหุ้นไทย การควบคุมทางการเงินและการร่วมทุนระหว่างบริษัทจากต่างประเทศกับบริษัทของคนไทย เป็นต้น นอกจากนี้ อาจจะเป็นในรูปของการสมรสกับบุคคลที่มีสัญชาติไทย และให้คู่สมรสเข้าซื้อที่ดินหรือหุ้นในบริษัทแทนตนเอง การว่าจ้างให้บุคคลที่มีสัญชาติไทยเป็นผู้ดำเนินการซื้อที่ดินและให้ทำสัญญากู้ยืมหรือสัญญาจำนองไว้กับตนเองเพื่อเป็นประกัน นอกจากนี้ ตัวแทนอำพรางของสังคมไทยในปัจจุบันเกิดขึ้นทั้งในระบบการเมืองและระบบเศรษฐกิจ เป็นตัวปัญหาของการหลีกเลี่ยงกฎหมายที่ใช้บังคับกับบุคคลหรือนิติบุคคลและเป็นการต้องห้ามตามกฎหมาย เช่น กรณีผู้ถูกเพิกถอนสิทธิทางการเมือง บุคคลเหล่านี้ก็เป็นตัวแทนอำพรางดำเนินธุรกรรมทางการเมืองทั้งๆ ที่ตนเองถูกเพิกถอนสิทธิ

3. กฎหมายและมาตรการที่เกี่ยวข้อง

ในกรณีที่มีการตรากฎหมาย “ตัวแทนอำพราง” แล้ว ส่วนใหญ่มีความเห็นว่าสมควรที่จะตั้งหน่วยงานเฉพาะขึ้นมาทำหน้าที่นี้โดยตรงแต่จะต้องแต่จะต้องให้มีประสิทธิภาพจริงๆ หรืออาจจะเพิ่ม “หน่วยงานย่อย” ขึ้นในหน่วยงานของรัฐเก่าที่มีอยู่แล้ว และหน่วยงานที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมาย “ตัวแทนอำพราง” มากที่สุดน่าจะเป็นกรมพัฒนาธุรกิจการค้าที่ได้รับผลกระทบก่อนเป็นอันดับแรก เพราะจะต้องตรวจสอบการจัดตั้งนิติบุคคลที่มีชาวต่างชาติเข้ามาเป็นผู้ถือหุ้นอย่างละเอียดแล้ว ยังต้องตรวจสอบถึงแหล่งที่มาของเงินลงทุนด้วยว่าเป็นแหล่งเงินทุนในไทย หรือจากต่างประเทศโอนเข้ามา โดยจะต้องประสานงานหรือขอความร่วมมือจากธนาคารแห่งประเทศไทยอย่างเคร่งครัด ดังนั้น กรมพัฒนาธุรกิจการค้าจะมีผลกระทบมากที่สุด ส่วนกรมที่ดินจะเป็นหน่วยงานลำดับต่อไปที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายดังกล่าว เพราะจะต้องพิจารณาว่านิติบุคคลนั้นเป็นนิติบุคคลสัญชาติไทยอย่างแท้จริง ไม่ใช่นิติบุคคลที่อาศัยตัวแทนอำพราง และสำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินมีหน้าที่โดยตรงที่จะตรวจสอบเส้นทางของแหล่งเงิน แต่ทั้งนี้ การตรวจสอบดังกล่าวทำไม่ได้ง่ายนัก คงตรวจสอบได้เพียงแหล่งที่มาของเงินที่นำมาซื้ออสังหาริมทรัพย์นั้นๆ เท่านั้นว่าได้แหล่งเงินมาจากที่ใด ส่วนหน่วยงานอื่นๆ ที่ได้รับผลกระทบให้ต้องมีภาระงานเพิ่มขึ้นได้แก่ กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กรมที่ดิน กรมสรรพากร ด้านการเมือง เช่น รัฐสภา เป็นต้น
งานวิจัยยังมีข้อเสนอที่ควรพิจารณาเป็นกรณีพิเศษเพื่อบัญญัติไว้ในกฎหมาย “ตัวแทนอำพราง” คือ การกำหนดให้มีการเชื่อมโยงข้อมูลและร่วมมือกันระหว่างหน่วยงานต่างๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกันโดยตรงและโดยอ้อม เกี่ยวกับการกระทำความผิดที่เข้าลักษณะตัวแทนอำพราง และมีการเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนในการแจ้งเบาะแสการกระทำความผิดการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว รวมถึงประเด็นเกี่ยวกับ “ข้อสันนิษฐาน”ตามกฎหมาย ว่าลักษณะหรือการกระทำใดของนิติบุคคล หรือบุคคลเป็น ตัวแทนอำพราง

ประเด็นเกี่ยวกับ “บทลงโทษ” จะต้องชัดเจน และเป็นโทษทั้งทางอาญาและทางแพ่งในสถานหนัก เช่น นอกจากริบอสังหาริมทรัพย์นั้นแล้ว โทษปรับต้องกำหนดไว้ในอัตราสูงให้เท่ากับมูลค่าของอสังหาริมทรัพย์นั้น และให้มีโทษจำคุกรวมอยู่ด้วย

ประเด็นเกี่ยวกับ “ความชัดเจนและความกระจ่าง” ในตัวบทกฎหมาย ในกฎหมายนั้นจะต้องระบุให้ชัดเจนว่าการกระทำในรูปแบบใดบ้างที่เข้าลักษณะ “ตัวแทนอำพราง” เพื่อป้องกันมิให้เกิดกรณีการตีความกฎหมายผิดเพี้ยนไปจากเจตนารมณ์ที่แท้จริงของกฎหมาย

นอกจากประเด็นที่กล่าวข้างต้น กฎหมาย “ตัวแทนอำพราง” ควรกำหนดให้สิทธิตัวแทนอำพรางในการถือเอาทรัพย์สินที่อยู่ในชื่อตน ให้เป็นกรรมสิทธิของตนเอง โดยถือว่าสัญญาที่เกี่ยวข้องกับตัวแทนทั้งหมดไม่มีผลบังคับและไม่ต้องมีการคืนทรัพย์หรือกลับคืนสู่สถานะเดิม

ส่วนการที่จะนำเกณฑ์ใดมาพิจารณาและถือว่าเป็นการทำธุรกรรมโดยอาศัยตัวแทนอำพรางต้องพิจารณาเป็นกรณีไป ข้อเท็จจริงของแต่ละกรณีอาจจะไม่เหมือนกัน ทั้งนี้ ในการพิจารณาต้องอาศัยข้อมูลที่ได้จากหลายหน่วยงานมาประกอบกันเพื่อดูแนวทางการดำเนินธุรกรรมประกอบกับเส้นทางการไหลของตัวเงิน หลักเกณฑ์เกี่ยวกับ แหล่งที่มาของเงิน หลักเกณฑ์เกี่ยวกับอำนาจในการบริหารจัดการ หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดแบ่งผลประโยชน์หรือกำไรที่เกิดขึ้น การกำหนดหลักเกณฑ์ที่จะใช้พิจารณาไว้ในกฎหมายจึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างยากและละเอียดอ่อนเป็นอย่างยิ่งต้องมีการพิจารณาอย่างรอบคอบ เพราะจะเกี่ยวพันกับประเทศรอบด้าน โดยเฉพาะอย่างยิ่งจะประสานประโยชน์ของสองสิ่งที่สวนทางกันให้เกิดจุดดุลยภาพ คือ ความต้องการเงินทุนของต่างชาติให้นำเงินมาลงทุนในประเทศไทยกับการจำกัดการถือครองและเข้ามาเป็นเจ้าของที่ดินในประเทศได้อย่างไร เพราะธรรมชาติของการการค้าการลงทุนผู้เป็นเจ้าของกิจการหรือเจ้าของเงินเมื่อลงทุนไปแล้วก็ต้องการความมั่นใจต้องการเป็นเจ้าของที่ดินและอื่นๆ การที่จะให้ต่างด้าวนำเงินมาลงทุนพัฒนาในประเทศไทยแต่จะไม่ให้เป็นเจ้าของที่ดินเลยคงเป็นไปไม่ได้ หากแต่หลักเกณฑ์ที่เหมาะสมหรือเงื่อนไขเช่นไรจึงเหมาะสมที่สุดต่างหาก คือ การแก้ไขปัญหานี้ที่สาเหตุ รวมไปถึงพิจารณาแนวทางที่จะจำแนกเรื่องตัวแทนอำพรางว่าจะมีส่วนใดที่สามารถทำให้ถูกต้องได้ (บนดิน) เพื่อจะได้ตรวจสอบง่ายและเป็นระบบมากกว่าที่จะให้เป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย (ใต้ดิน) ทั้งหมดผลการศึกษาพบว่าในข้อเท็จจริงประเทศไทยมีการเปิดโอกาสให้คนต่างด้าวเข้ามาในประเทศไทยเพื่อแสวงหาประโยชน์จากการค้าการลงทุนเพิ่มขึ้น เนื่องจากคนต่างด้าวเหล่านั้นมีองค์ความรู้ทางด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรมไม่ทัดเทียมต่างชาติ อย่างไรก็ตามในทางกลับกัน เมื่อคนต่างด้าวเข้ามาแข่งขันมากขึ้นย่อมทำให้คนไทยต้องเสียเปรียบในการแข่งขัน ดังนั้น เพื่อป้องกันและควบคุมการเข้ามาประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว จึงได้มีการตรากฏหมายขึ้นหลายฉบับ ซึ่งเป็นข้อจำกัดของคนต่างด้าวในการเข้ามาประกอบธุรกิจ ทำให้คนต่างด้าวส่วนหนึ่งได้รับการแนะนำให้อาศัยช่องว่างของกฎหมายหรือหลีกเลี่ยงกฎหมายในรูปแบบการทำธุรกรรมต่างๆ โดยมีผู้มีสัญชาติไทยเป็นผู้ดำเนินการแทน ให้การสนับสนุนหรือชี้ช่องให้ดำเนินการเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายหรือแสวงหาประโยชน์อันมิชอบหรือประโยชน์ที่มิควรได้ซึ่งเรียกได้ว่าเป็นการทำธุรกรรมผ่านตัวแทนอำพราง

สำหรับกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อป้องกันหรือควบคุมการทำธุรกรรมของคนต่างด้าวที่เข้าอยู่อาศัยหรือเข้ามาประกอบธุรกิจในประเทศไทยมีกฎหมายหลายฉบับ โดยแบ่งออกเป็นกลุ่มต่างๆ ดังนี้

กลุ่มที่ 1 กฎหมายเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจและการถือครองหุ้น

การประกอบธุรกิจและการถือครองหุ้นมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ แต่กฎหมายที่มีบทบัญญัติควบคุมการเข้ามาประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวในประเทศไทย ได้แก่ พระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2522 ซึ่งมีการกำหนดนิยามความหมายของคนต่างด้าวไว้อย่างชัดเจนและกำหนดห้ามคนต่างด้าวประกอบธุรกิจบางประเภทไว้ในบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ 3 กลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มแรกเป็นกลุ่มที่มีปัญหามากเพราะเป็นกลุ่มธุรกิจที่ไม่อนุญาตให้คนต่างด้าวประกอบกิจการด้วยเหตุผลพิเศษ ธุรกิจที่เกี่ยวกับความปลอดภัยหรือความมั่นคงของประเทศ หรือมีผลกระทบต่อศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณี หัตถกรรมพื้นบ้านหรือทรัพยากรธรรมชาติ และธุรกิจที่คนไทยยังไม่มีความพร้อมจะแข่งขันกับคนต่างด้าว แต่ในข้อเท็จจริงกลับพบว่า คนต่างด้าวได้อาศัยตัวแทนผู้มีสัญชาติไทยอำพรางเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายด้วยวิธีการต่างๆ เพื่อเข้ามาประกอบธุรกิจในประเทศไทย เช่น การอำพรางผู้ถือหุ้นที่แท้จริงเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมาย การให้ผู้มีสัญชาติไทยจัดตั้งบริษัทแต่คนต่างด้าวมีอำนาจลงลายมือชื่อแทนบริษัทหรือคนต่างด้าวถือหุ้นบุริมสิทธิมีสิทธิออกเสียงมากกว่าหรือการใช้ผู้มีสัญชาติไทยที่ไม่มีอาชีพที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจที่ลงทุนเป็นตัวแทน เช่น นักบัญชี ทนายความ นายหน้า เป็นผู้ถือหุ้นแทน เป็นต้น

กลุ่มที่ 2 กฎหมายเกี่ยวกับการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์

การถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์มีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติส่งเสริมการลงทุน พ.ศ. 2520 พระราชบัญญัติการเช่าอสังหาริมทรัพย์เพื่อพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2522 แต่การอนุญาตให้ถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์นั้นมีหลักเกณฑ์ค่อนข้างมีเงื่อนไขและข้อจำกัดมาก ซึ่งสวนทางกับความต้องการในการถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ของคนต่างด้าว ทำให้มีการหลีกเลี่ยงกฎหมายเพื่อถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ในรูปแบบต่างๆ โดยใช้บุคคลหรือนิติบุคคลผู้มีสัญชาติไทยเป็นผู้ซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์แทนคนต่างด้าว เช่น การให้คู่สมรสกับผู้มีสัญชาติไทยถือครองที่ดินแทนแต่สิทธิในการใช้ประโยชน์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ยังเป็นของคนต่างด้าว การให้ผู้มีสัญชาติไทยเป็นผู้ซื้อที่ดินแต่คนต่างด้าวให้ผู้มีสัญชาติไทยต้องทำสัญญากู้ยืม สัญญาจำนองหรือสัญญาเช่าไว้กับคนต่างด้าว การถือครองที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์โดยรูปแบบของนิติบุคคลไทยแต่อำนาจในการลงลายมือชื่อแทนบริษัทหรือการเปลี่ยนแปลงสัดส่วนการถือหุ้นจากนิติบุคคลไทยไปเป็นของคนต่างด้าวในภายหลัง เป็นต้น




ตรากม.หยุดวิธีอำพราง แก้ต่างด้าวฮุบที่ดิน
จากงานวิจัยของ น.ส.ปิยะนุช โปตะวณิช อาจารย์ ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาสุโขทัยธรรมาธิราช ศึกษาเรื่อง “ตัวแทนอำพราง” ซึ่งนายศรีราชา เจริญพานิช ผู้ตรวจการแผ่นดินได้เปิดเผยข้อมูลว่ามีชาวต่างชาติใช้การอำพรางในการทำนิติกรรมเพื่อครอบครองที่ดินในประเทศไทยไปแล้วเป็นจำนวนมากนั้น (อ่าน ชำแหละธุรกรรมอำพรางต่างชาติ ฮุบที่ดินไทย ) ผู้วิจัยได้นำเสนอทางออกของปัญหานี้ไว้ ดังนี้

ผู้วิจัยได้ข้อมูลจากการตอบแบบสอบถาม การรับฟังความคิดเห็นและการสัมภาษณ์ผู้ทรงคุณวุฒิ อาจจะพออนุมานได้ว่าปัจจุบันคนไทยเป็นจำนวนมากยังไม่เข้าใจความหมายหรือรู้จักคำว่า “ตัวแทนอำพราง” แต่คนไทยส่วนใหญ่จะเข้าใจคำว่า “นอมินี (Nominee)ซึ่งหมายถึงผู้ทำนิติกรรมแทนตัวการซึ่งไม่อาจกระทำนิติกรรมนั้นได้โดยชอบด้วยกฎหมายหรือโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมาย โดยอาจจะอยู่ในรูปของบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคล เช่น การให้คู่สมรสซึ่งเป็นผู้มีสัญชาติไทยถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินแทนหรือการจัดตั้งบริษัทเพื่อถือหุ้นแทนคนต่างด้าวเพื่อให้คนต่างด้าวดำรงสถานะอยู่อย่างคนไทย และอำนาจในการบริหารหรือครอบงำกิจการยังเป็นของคนต่างด้าว

ทั้งนี้ เพื่ออำพรางการดำเนินการหรือสถานะที่แท้จริง และผู้ให้ข้อมูลส่วนใหญ่เห็นว่าควรมีการแก้ไขปัญหาเพื่อปกป้องทรัพยากรและทรัพย์สินของแผ่นดิน ไม่ควรเปิดโอกาสคนต่างด้าวเข้ามาครอบงำเศรษฐกิจของไทยมาก โดยส่วนใหญ่เห็นควรให้มีกฎหมายป้องกันคนต่างด้าวทำธุรกรรมโดยหลีกเลี่ยงกฎหมายผ่านผู้มีสัญชาติไทย

ผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะในเรื่องของการควบคุมการกระทำอันมีลักษณะตัวแทนอำพราง โดยแบ่งเป็นข้อเสนอแนะที่นำผลการศึกษาไปใช้ในระยะเร่งด่วนหรือระยะสั้น ข้อเสนอแนะในการตรากฎหมายเพื่อควบคุมการทำธุรกรรมอำพรางซึ่งจะต้องใช้เวลาในการดำเนินการ และข้อเสนอแนะอื่นๆ ที่ได้รับจากการตอบแบบสอบถาม การรับฟังความคิดเห็นและการสัมภาษณ์ของผู้ทรงคุณวุฒิ ดังนี้

1) ข้อเสนอแนะการแก้ไขปัญหาในระยะเร่งด่วนหรือระยะสั้น

สภาพปัญหาประการหนึ่งในการตรวจสอบและควบคุมการทำธุรกรรมอำพรางของคนต่างด้าวเกิดจากการที่หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องไม่สามารถบูรณาการและประสานข้อมูลระหว่างกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งขาดหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบในการติดตาม ตรวจสอบ ศึกษาและประมวลผลการกระทำที่เข้าข่ายธุรกรรมอำพราง ซึ่งการแก้ไขปัญหาที่จะให้เกิดผลอย่างจริงจังและชัดเจนในระยะเร่งด่วนนี้ ผู้วิจัยเห็นควรให้มีการเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อตราระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการทำธุรกรรมอำพรางแทนคนต่างด้าวโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 1 (8) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 กำหนดให้มีการแก้ไขปัญหาการทำธุรกรรมอำพรางแทนคนต่างด้าว โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวมีสาระครอบคลุมในเรื่องดังต่อไปนี้

- แต่งตั้งคณะกรรมการควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพราง เพื่อให้มีบทบาทและหน้าที่เสนอมาตรการป้องกันการทำธุรกรรมอันมีลักษณะตัวแทนอำพรางเพื่อกำหนดองค์ความรู้และประสานงานข้อมูลให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องนำไปปฏิบัติ

- กำหนดให้มีหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบเพื่อทำหน้าที่บูรณาการข้อมูลและประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยในเบื้องต้นผู้วิจัยเห็นว่า กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ ซึ่งปัจจุบันมีภารกิจดูแลเกี่ยวกับการควบคุมดูแลการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวเป็นหน่วยงานที่เหมาะสมในการดำเนินงานและทำหน้าที่สนับสนุนงานธุรการของคณะกรรมการและมีเจ้าหน้าที่ดำเนินการอย่างเพียงพอในการติดตาม ตรวจสอบ ศึกษาวิจัยและประมวลผลการกระทำในรูปแบบต่างๆ
ที่เข้าข่ายการทำธุรกรรมอำพราง

2) ข้อเสนอในการตรากฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาในระยะยาว

โดยที่กระบวนการตรากฎหมายมีขั้นตอนและระยะเวลานาน และการตรากฎหมายจะต้องเป็นไปเท่าที่จำเป็นแก่การต้องบังคับกับประชาชนหรือจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคล ดังนั้น การตรากฎหมายจึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างยาก อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาที่ถาวรและสามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพจะต้องบังคับโดยบทบัญญัติของกฎหมายและในบางกรณีอาจต้องมีบทกำหนดโทษไว้ด้วย ในการศึกษาวิจัยนี้ผู้วิจัยจึงเห็นควรเสนอในระยะยาวให้มีการตรากฎหมายจึงเห็นควรมีข้อเสนอแนะเพื่อการปรับปรุงกลไกและกระบวนการควบคุมการทำธุรกรรมอำพราง ดังนี้

- ควรมีการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อให้ครอบคลุมการทำธุรกรรมอำพราง เช่น แก้ไขบทนิยามคำว่า “คนต่างด้าว”ตามพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 โดยให้ครอบคลุมถึงการที่คนต่างด้าวมีอำนาจบริหารหรือครอบงำกิจการของนิติบุคคลที่คนต่างด้าวตั้งขึ้นมาโดยใช้คนไทยเป็นผู้อำพรางการทำธุรกรรม

- ควรกำหนดให้การทำธุรกรรมแทนคนต่างด้าวที่มีลักษณะอำพรางเป็นความผิดฐานตัวแทนอำพราง เพื่อให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับฐานความผิดตัวแทนอำพราง รวมทั้งกำหนดกรอบของการทำธุรกรรมบางประเภทที่เข้าข่ายเป็นการทำธุรกรรมอำพรางตามกฎหมาย

- ควรมีการจัดทำกฎหมายกลางเกี่ยวกับการทำธุรกรรมที่มีลักษณะตัวแทนอำพรางเพื่อกำหนดกลไกและกระบวนการในการตรวจสอบการดำเนินการที่ครอบคลุมการทำธุรกรรมทุกประเภท

- ควรมีการจัดตั้งหน่วยงานกลางซึ่งเป็นหน่วยงานหลักที่จะรับผิดชอบทำหน้าที่ประสานงานด้านข้อมูลในการตรวจสอบการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพรางก่อนรายงานให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการตามกฎหมาย

- ควรมีการจัดตั้งกองทุนเพื่อใช้เป็นแหล่งเงินในการตรวจสอบและให้รางวัลสินบนแก่ผู้ชี้เบาะแสในการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง โดยนำเงินที่ได้จากการขายทอดตลาดทรัพย์สินที่ได้อายัดมาจากการกระทำความผิดและศาลมีคำสั่งหรือคำพิพากษาถึงที่สุดให้นำทรัพย์สินดังกล่าวขายทอดตลาดได้ ทั้งนี้ เพื่อเป็นการลดภาระงบประมาณของรัฐ

- ควรมีบทกำหนดโทษคนต่างด้าวที่มีเจตนาหลีกเลี่ยงกฎหมายในความผิดฐานตัวแทนอำพราง รวมทั้งผู้มีสัญชาติไทยที่ให้การสนับสนุน โดยกำหนดบทลงโทษไว้เป็นแบบขั้นบันไดตามความหนักเบาแห่งความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นจากการกระทำความผิด เว้นแต่คนต่างด้าวหรือผู้มีสัญชาติไทยนั้นจะได้แก้ไขให้ถูกต้องภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด เช่น หนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศใช้กฎหมายบังคับ สำหรับสาระสำคัญของกฎหมายที่จำเป็นต้องตราขึ้นใหม่นั้น อาจสรุปสาระสำคัญได้ดังนี้

(1) กำหนดหลักการให้มีกฎหมายว่าด้วยการกระทำความผิดลักษณะตัวแทนอำพรางเพื่อใช้เป็นกฎหมายกลางในความผิดฐานตัวแทนอำพราง

(2) กำหนดนิยามคำว่า “ตัวแทนอำพราง” และ “ธุรกรรมอำพราง” เพื่อให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับบุคคลและกิจกรรมที่เกี่ยวกับการทำนิติกรรม สัญญาหรือการดำเนินการใดๆ กับผู้อื่น ทางการเงิน ทางธุรกิจ หรือการดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ หรือสิทธิในทรัพย์สินนั้นแทนคนต่างด้าวโดยปกปิดชื่อเจ้าของที่แท้จริงซึ่งเป็นคนต่างด้าวหรือกระทำการภายใต้การบริหารงาน การควบคุมหรือครอบงำของคนต่างด้าว ให้ถือว่าเป็นการทำธุรกรรมอำพราง

(3) กำหนดการกระทำที่เข้าข่ายลักษณะการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง เช่น การซื้อ ขาย เช่า ให้เช่า โอน รับโอน หรือครอบครองทรัพย์สินโดยเจตนาเป็นตัวแทนอำพราง หรือ กระทำด้วยประการใด ๆ เพื่อปกปิดหรืออำพรางสิทธิที่แท้จริงการได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือสิทธิใดๆ แทนคนต่างด้าว รวมทั้งการให้การสนับสนุนหรือให้ความช่วยเหลือคนต่างด้าวโดยเป็นตัวแทนอำพราง ต้องระวางโทษเช่นเดียวกับตัวการในความผิดนั้น

(4) กำหนดโครงสร้างการบริหารงานตามกฎหมาย ควรมีการกำหนดโครงสร้างการบริหารงานของกฎหมาย ดังนี้

คณะกรรมการควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพราง

- องค์ประกอบของคณะกรรมการ กำหนดให้มีนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์เป็นรองประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงพาณิชย์ อัยการสูงสุด ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง เลขาธิการคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนกฎหมาย ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย อธิบดีกรมที่ดิน อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ และผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนเก้าคน ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งมีความเชี่ยวชาญในทางเศรษฐศาสตร์ การเงิน การคลัง กฎหมายหรือสาขาใดสาขาหนึ่งที่เป็นประโยชน์ในการปฏิบัติงานตามพระราชบัญญัตินี้เป็นกรรมการ และผู้อำนวยการเป็นกรรมการและเลขานุการ

- กำหนดให้คณะกรรมการควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพราง มีบทบาทและหน้าที่ในฐานะที่เป็นคณะกรรมการเสนอมาตรการป้องกันการทำธุรกรรมอันมีลักษณะตัวแทนอำพรางต่อคณะรัฐมนตรี ส่งเสริมความร่วมมือของประชาชนเกี่ยวกับการให้ข้อมูลข่าวสารเพื่อสอดส่องและป้องกันการทำธุรกรรมอันมีลักษณะตัวแทนอำพราง รวมทั้งตรวจสอบธุรกรรมหรือทรัพย์สินที่เกี่ยวกับการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง

หน่วยงานสนับสนุนงานของคณะกรรมการ

-จัดตั้งสำนักงานควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพรางขึ้นเป็นส่วนราชการที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง ปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระและเป็นกลาง มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามมติของคณะกรรมการ จัดทำรายงานหรือข้อมูลเกี่ยวกับการทำธุรกรรมอำพราง เก็บ รวบรวม ติดตาม ตรวจสอบ ศึกษาวิจัย ประมวลผล และวิเคราะห์รายงานและข้อมูลต่าง ๆ เกี่ยวกับการทำธุรกรรมอำพราง และประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อตรวจสอบการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง

(5) กองทุนตัวแทนอำพราง

-กำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนตัวแทนอำพราง เพื่อเป็นทุนใช้จ่ายในการดำเนินการตรวจสอบและการชี้เบาะแสการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง ประกอบด้วยทุนประเดิมที่รัฐบาลจัดสรรให้จากเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี เงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคหรือมอบให้ เงินอุดหนุนจากต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ เงินและดอกผลที่ได้จากการขายทอดตลาดทรัพย์สินที่เกิดจากการกระทำความผิด เงินหรือทรัพย์สินที่ตกเป็นของกองทุนหรือที่กองทุนได้รับตามกฎหมายหรือโดยนิติกรรมอื่น และดอกผลที่เกิดจากเงินหรือทรัพย์สินของกองทุน ซึ่งเงินและดอกผลทั้งหมดไม่ต้องนำส่งกระทรวงการคลังเป็นรายได้แผ่นดิน

- กำหนดให้มีคณะกรรมการบริหารกองทุนคณะหนึ่ง ประกอบด้วย ผู้อำนวยการสำนักงานควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพรางเป็นประธานกรรมการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนกรมบัญชีกลาง และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งคณะกรรมการแต่งตั้งจำนวนห้าคน โดยในจำนวนนี้จะต้องเป็นผู้มีความเชี่ยวชาญทางด้านการเงิน หลักทรัพย์ และอสังหาริมทรัพย์ อย่างน้อยด้านละหนึ่งคน มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารกองทุนให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนด พิจารณาอนุมัติ
การจ่ายเงินเกี่ยวกับการชี้เบาะแสการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง และรายงานสถานะการเงินและการบริหารกองทุนต่อคณะกรรมการ

บทกำหนดโทษ

(6) กำหนดบทลงโทษแก่การกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพรางเป็นแบบขั้นบันได โดยมีความหนักเบาแห่งข้อหาตามความรุนแรงหรือความเสียหายของการกระทำความผิด รวมทั้งกำหนดโทษสำหรับการดำเนินการใดๆ ที่เป็นการขัดขวางการดำเนินการของเจ้าพนักงานหรือฝ่าฝืนคำสั่งของคณะกรรมการหรือคณะอนุกรรมการที่มีคำสั่งให้ผู้ใดมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหรือวัตถุใดๆ