ความลึกลับของ “ศาลรัฐธรรมนูญ”

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์
นิติศาสตรมหาบัณฑิต (รางวัลทุนฟุลไบรท์และวิทยานิพนธ์เกียรตินิยม) มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
http://www.facebook.com/verapat.pariyawong

ศาลรัฐธรรมนูญดูจะเป็นองค์กรสำคัญของชาติที่มีความลึกลับอยู่ไม่น้อย


จากข่าวเรื่อง “คลิปลับ” ที่บันทึกการสนทนาระหว่างตุลาการและเจ้าหน้าที่ศาลบางคนเกี่ยวกับการนำ “ข้อสอบ” ให้คนรู้จักไปอ่าน สุดท้ายจริงเท็จอย่างไรก็ยังคงลึกและลับจนถึงบัดนี้
หรือกรณีการตีความไม่ยุบพรรคประชาธิปัตย์ทั้งสองคดีเมื่อปลายปี ๒๕๕๓ (คดีเงิน ๒๙ ล้านบาท และคดีเงิน ๒๕๘ ล้านบาท) ซึ่งแม้ศาลเดียวกันจะตัดสินทั้งสองคดีในเวลาไล่เลี่ยกัน แต่ก็ยังลึกลับอยู่ว่าเหตุใดกลับตีความประเด็นเดียวกันขัดแย้งกันโดยสิ้น เชิง (ดู http://bit.ly/qLeK63)

ความลึกลับนั้นน่ากังวลอยู่ไม่น้อยน้อยเมื่อสวนดุสิตโพลแสดงผลสำรวจกลุ่ม ตัวอย่างว่ามีประชาชนในกรุงเทพฯ และปริมณฑลกว่าร้อยละ ๕๖ ที่ “ไม่ค่อยเชื่อมั่น” หรือ “ไม่เชื่อมั่น”ในศาลรัฐธรรมนูญ
ล่าสุดมีกรณีลึกลับอีกกรณี คือ หลังจากมีข่าวว่าคุณชัช ชลวรได้ประกาศลาออกจากตำแหน่ง “ประธานศาล” แล้วนั้น สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญได้เผยแพร่เอกสารข่าวที่ ๗/๒๕๕๔ วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๔ มีใจความว่า ที่ประชุมคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้มีมติโดยเอกฉันท์เลือกคุณวสันต์ สร้อยพิสุทธิ์ เป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ
จากนั้นมีข่าวว่าสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภากำลังรอหนังสือจากสำนักงานศาล รัฐธรรมนูญเพื่อดำเนินการให้ประธานวุฒิสภานำชื่อคุณวสันต์ ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งเป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญต่อไป




อย่างไรก็ดี สื่อมวลชนได้เผยแพร่บทความโดย  “คุณสันติ รัศมีธรรม” และ “คุณวิปัสสนา ปัญญาญาณ”  (ที่ http://bit.ly/oNEKDm และ http://bit.ly/r5YrFH) ซึ่งทักท้วงว่าการเลือกคุณวสันต์ เป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญนั้นไม่ถูกต้อง เพราะการที่คุณชัชลาออกจากเพียงตำแหน่ง “ประธานศาล” แต่ยังคงตำแหน่ง “ตุลาการศาล” ไว้นั้น เป็นการทำผิดขั้นตอนตามรัฐธรรมนูญ

เรื่องนี้ปัญหาสำคัญส่วนหนึ่งอยู่ที่ถ้อยคำในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคสี่ ซึ่งบัญญัติว่า
“ในกรณีที่ประธานศาลรัฐธรรมนูญพ้นจากตำแหน่ง ให้นำบทบัญญัติมาตรา ๒๐๔ วรรคสามมาใช้บังคับ”
(มาตรา ๒๐๔ วรรคสาม ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญประชุมและเลือกกันเองให้คนหนึ่งเป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ)

ผู้ที่ทักท้วงเห็นว่า ถ้าจะให้ถูกต้อง ต้องถือว่าคุณชัช ได้ลาออกและพ้นจากตำแหน่งโดยเด็ดขาดจากศาลรัฐธรรมนูญแล้ว จากนั้นจึงเข้าสู่กระบวนการคัดเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญคนใหม่แทนคุณชัช (โดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ตามมาตรา ๒๑๐ วรรคสอง) และให้ตุลาการผู้ได้รับเลือกใหม่นั้นประชุมกับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอื่น เพื่อเลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญคนใหม่ (กล่าวคือ เมื่อคุณชัชลาออก คุณชัชจึงไม่มีตำแหน่งตุลาการ และจะมาร่วมลงคะแนนเลือกคุณวสันต์เป็นประธานไม่ได้)

จึงเกิดคำถามว่า คุณชัชยังคงเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอยู่หรือไม่ และการเลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญคนใหม่ที่กระทำไปนั้น ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่?

ผู้เขียนเห็นว่าบทความทั้งสองของผู้ทักท้วงนั้นมีเหตุผลที่รับฟังได้และ น่าเห็นด้วยอยู่ไม่น้อย (มิอาจทวนได้ทั้งหมดในที่นี้) อีกทั้งยอมรับว่ารัฐธรรมนูญมีความไม่ชัดเจนและน่าเป็นห่วงว่าจะเกิดปัญหา วุ่นวายตามมาหรือไม่
หากมีเหตุให้เชื่อว่ากระบวนการไม่ถูกต้องจริง ประธานวุฒิสภาย่อมต้องใช้ความรอบคอบก่อนนำชื่อคุณวสันต์ ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย แต่หากดำเนินการไปแล้ว จะเกิดผลอย่างไร? หรือจะถือว่าเป็นกรณีที่ได้มีพระบรมราชวินิจฉัยว่าถูกต้องแล้ว?
หรือหากวันหนึ่งจะมีผู้โต้แย้งอำนาจศาลรัฐธรรมนูญโดยอ้างว่าตุลาการมีที่ มาไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญได้หรือไม่? และหากโต้แย้งแล้ววันนั้นผู้ใดจะเป็นผู้วินิจฉัย ? (รัฐธรรมนูญมิได้ระบุไว้ชัด ต่างจากเรื่องสถานะของสมาชิกรัฐสภาหรือรัฐมนตรี ซึ่งมาตรา ๙๑, ๙๒ และ ๑๘๒ ให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย) อีกทั้งใครจะบอกได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญกลับเข้าใจรัฐธรรมนูญผิดไปเอง?

เพื่อช่วยร่วมคิดและคลี่คลายความลี้ลับ ผู้เขียนขอเสนอ “คำอธิบายทางเลือก” ว่า คุณชัช ยังคงเป็น “ตุลาการศาล” อยู่โดยถูกต้อง กระบวนการเลือกคุณวสันต์จึงไม่ได้มีการกระทำผิดรัฐธรรมนูญ ดังนั้น ประธานวุฒิสภาจึงสามารถนำชื่อคุณวสันต์ ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายได้  ดังนี้

การพิจารณาถ้อยคำว่า “พ้นจากตำแหน่ง” ในมาตรา ๒๑๐ วรรคสี่นั้น ไม่จำเป็นต้องหมายความว่า “พ้นจากตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญ” โดยเด็ดขาดเท่านั้น แต่สามารถหมายถึงการพ้นจากตำแหน่ง “ประธานศาล”  ที่ไม่พ้นจากตำแหน่ง “ตุลาการศาล” ก็เป็นได้ เพราะกฎหมายมีเจตนารมณ์ให้พิจารณา ตำแหน่ง “ประธานศาล” ที่มีตำแหน่ง “ตุลาการศาล” ซ้อนอยู่อีกด้วยชั้น เจตนารมณ์ดังกล่าวพบได้จากตัวอย่างต่อไปนี้

ประการแรก มาตรา ๒๐๔ วรรคหนึ่ง ใช้ถ้อยคำว่า "ศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยประธานศาลรัฐธรรมนูญหนึ่งคนและตุลาการศาลรัฐ ธรรมนูญอื่นอีกแปดคน"

ที่ว่ายังมีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ "อื่น" อีกแปดคน จึงตีความอีกทางได้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแปดคน และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ "อื่น" อีกหนึ่งคน (คือ ประธานศาลรัฐธรรมนูญ) กล่าวคือ กฎหมายไม่ได้มองว่า “ประธานศาล” นั้นมีสภาพพิเศษแยกเด็ดขาดจาก “ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอื่น” แต่แท้จริงแล้ว “ประธานศาล” ก็คือผู้เป็น “ตุลาการศาล” คนหนึ่ง เพียงแต่มีอำนาจหน้าที่เพิ่มในส่วนที่เป็น “ประธานศาล”

ประการที่สอง มาตรา ๒๐๙ วรรคสอง ใช้ถ้อยคำว่า “ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่เหลืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป...”

ในกรณีที่มีประธานศาลหรือตุลาการคนใดการพ้นจากตำแหน่งบางกรณี เช่น ตาย หรือ ลาออก นั้น มาตรา ๒๐๙ วรรคสอง ใช้ถ้อยคำว่า “ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่เหลืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป...”

จะเห็นได้ว่า กฎหมายบัญญัติว่า “ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่เหลืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป...” โดยไม่ได้กล่าวถึง “ประธานศาล” แต่ย่อมต้องหมายความรวมถึงส่วนที่เป็น “ประธานศาล” ซ้อนอยู่ด้วย มิฉะนั้นก็จะตีความอย่างแปลกประหลาดว่าแม้หากประธานศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้พ้น จากตำแหน่ง แต่ก็ไม่ต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไป

ประการที่สาม มาตรา ๒๑๖ บัญญัติว่า "องค์คณะของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ" นั้น "ประกอบด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ..."

เช่นเดียวกับ มาตรา ๒๐๙ ที่อธิบายมาในประการที่สอง มาตรา ๒๑๖ ไม่ได้เจาะจงว่า “องค์คณะของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ” จะต้องมี “ประธานศาล” ประกอบอยู่ด้วย แต่ทั้งนี้ก็ย่อมต้องหมายความรวมถึงส่วนที่เป็น “ประธานศาล” ซ้อนอยู่ด้วย มิฉะนั้นก็จะตีความอย่างแปลกประหลาดว่าประธานศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นส่วน หนึ่งของ “องค์คณะของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ”

ประการทั้งสามที่กล่าวมาเป็นตัวอย่างบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่ยืนยันว่า กฎหมายไม่ได้มีเจตนารมณ์แยกตำแหน่ง “ประธานศาล” เป็นพิเศษออกจาก “ตุลาการศาล”  โดยเด็ดขาด แต่มีการกล่าวถึง “ตุลาการศาล” โดยรวม ซึ่งครอบคลุมถึง “ประธานศาล” ด้วย

ดังนั้น การพิจารณาถึงตำแหน่ง “ประธานศาล” จึงต้องพิจารณาให้ถ่องแท้ว่ามีสองส่วนที่ซ้อนกัน คือส่วนที่เป็น “ตุลาการศาล” และ ส่วนที่เป็น “ประธานศาล” ที่มีอำนาจหน้าที่เพิ่มขึ้นมา มิใช่ว่าเป็น “ประธาน” อยู่อย่างเดียวและเข้าหรืออกจากตำแหน่งแต่แค่การเป็น “ประธาน” เพียงนั้น

คำถามที่ตามมาก็คือ เวลา “ประธานศาล” “ลาออก” หรือ “พ้นจากตำแหน่ง” นั้น จะหมายถึงตำแหน่ง “ประธานศาล” เท่านั้นหรือ ต้องรวมไปถึง “ตุลาการศาล” ที่ซ้อนกันอยู่ด้วย?

แน่นอนว่ามีบางกรณีที่ตอบได้ง่าย เช่น การพ้นจากตำแหน่งโดยการตาย ย่อมถือว่าต้องพ้นจากทั้งส่วนตำแหน่ง “ประธานศาล” และ “ตุลาการศาล” อย่างไม่ต้องสงสัย

แต่การ “ลาออก” นั้นย่อมต้องพิจารณาจากธรรมชาติของการ “ลาออก” ซึ่งเป็นเรื่องความประสงค์ของเจ้าตัวตุลาการเอง เช่น เมื่อคุณชัชลาออกจากการทำหน้าที่ “ประธานศาล” แต่ยืนยันว่าตนไม่เคยลาออกจากการเป็น “ตุลาการศาล” แล้วจะหาเหตุผลอื่นใดมาบังคับได้ว่า คุณชัชได้ลาออกจากการเป็น “ตุลาการศาล”?

การตีความเช่นนี้นอกจากจะสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของบทบัญญัติที่ต้องการให้ มีการซ้อนกันระหว่างตำแหน่ง “ประธานศาล” และ “ตุลาการ” แล้วยังไม่ได้สร้างปัญหาความชอบธรรม หรือความไม่เป็นธรรมในทางสาระสำคัญหรือกระบวนการของกฎหมายแต่ประการใด เพราะท้ายที่สุดผู้ที่เลือกคุณวสันต์เป็นประธานศาลก็คือตุลาการผู้มีมติเป็น เอกฉันท์ ไม่ได้ต่างอะไรในสาระสำคัญกับการต้องให้คุณชัชออกจากตำแหน่งตุลาการแล้วคัด เลือกตุลาการใหม่เข้ามาประชุมเลือกประธานศาล (เว้นเสียจะมีผู้เถียงว่าตุลาการที่ได้รับเลือกเข้ามาใหม่จะเป็นตัวเลือก ประธานศาลที่ดีกว่า)
ยิ่งไปกว่านั้น การตีความดังกล่าวยังสอดคล้องกับเป้าประสงค์อันเป็นประโยชน์สำหรับกระบวนการ ยุติธรรม คือ ศาลสามารถมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการงานระหว่างตุลาการด้วยกัน กล่าวคือ เมื่อผู้ดำรงตำแหน่ง “ประธานศาล” เห็นว่าตนไม่เหมาะสมที่จะเป็น “ประธานศาล” หรือ เห็นว่ามีผู้อื่นที่เหมาะสมกว่าตน ไม่ว่าจะเพราะเหตุใด แต่เหตุนั้นไม่ได้กระทบต่อการทำหน้าที่ “ตุลาการศาล” ของตน “ประธานศาล” ผู้นั้นก็เพียงแต่สละตำแหน่ง “ประธานศาล” ให้ผู้อื่นที่ได้รับเลือก โดยที่งานคดีของศาลก็ยังดำเนินต่อเนื่องได้ เพียงแต่ “ประธานศาล” คนเดิมได้ลดบทบาทตนเหลือเพียง “ตุลาการศาล” อีกทั้งไม่ต้องสร้างภาระให้กับผู้อื่นมาคัดเลือก ซึ่งอาจต้องใช้เวลาและสร้างภาระในการโยกย้ายบุคคลากร เช่น จากศาลฎีกา เป็นต้น

ในทางตรงกันข้าม หากตีความตำแหน่ง “ประธานศาล” ให้มีสภาพพิเศษแยกเด็ดขาดจาก “ตุลาการศาล” คือเป็นตำแหน่งโดดๆ ที่ไม่มีส่วนซ้อนกับ “ตุลาการศาล” ก็ย่อมทำให้เกิดอุปสรรคในการบริหารงาน เพราะหากมีกรณีใดที่ผู้ดำรงตำแหน่ง “ประธานศาล” เห็นว่าตนไม่เหมาะสมที่จะเป็น “ประธานศาล” หรือเห็นว่ามีผู้อื่นที่เหมาะสมกว่าตน แต่ผู้นั้นก็จะไม่สละตำแหน่ง “ประธานศาล” (แม้ตนจะอยากให้คนอื่นที่เหมาะสมกว่าทำหน้าที่แทน) เพราะไม่ต้องการเสียตำแหน่ง “ตุลาการศาล” นั่นเอง ซ้ำร้าย หากผู้นั้นอยากใช้ความรู้ความสามารถเป็น “ตุลาการศาล” ต่อไป แต่กลับเบื่อหน่ายกับหน้าที่เฉพาะของ “ประธานศาล” ก็อาจต้องตัดใจลาออกจากศาล ทั้งที่ตนเองก็ยังเหมาะกับการทำหน้าที่ “ตุลาการศาล” ต่อไป การตีความเช่นนี้เท่ากับกึ่งสนับสนุนให้ตุลาการยึดประโยชน์ส่วนตนมากกว่า ส่วนรวม อีกทั้งเป็นความเคร่งครัดที่ไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์อะไร

สรุป
เมื่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและเป้าประสงค์แห่งกระบวนการยุติธรรมมุ่ง หมายให้ ตำแหน่ง “ประธานศาล” และ “ตุลาการศาล”  เป็นสองส่วนที่ซ้อนกัน และคุณชัชไม่เคย “ลาออก” จากส่วนของการเป็น “ตุลาการศาล”  คุณชัชจึงยังคงเป็น “ตุลาการศาล”  และการประชุมเลือกคุณวสันต์เป็นประธานศาลที่ดำเนินการมาจึงถูกต้องแล้ว
ข้อสังเกตเพิ่มเติม
๑. ผู้เขียนเองไม่ได้พอใจกับ “คำอธิบายทางเลือก” มากไปกว่าเหตุผลของผู้ทักท้วง เพียงแต่เสนอเป็นทางเลือกร่วมคิด ในสิ่งที่น้อยคนอาจคิดได้ถึง หากยังไม่เห็นด้วยกับทั้งสองทาง วิธีตีความอีกวิธี คือ การตีความว่ารัฐธรรมนูญไม่เปิดช่องให้คุณชัชลาออกเฉพาะความเป็น “ประธาน” ศาล ดังนั้น การลาออกของคุณชัชจึงยังไม่มีผล การเลือกคุณวสันต์ก็เป็นการข้ามขั้นตอน ทุกอย่างจึงย้อนกลับสู่สภาพเดิม และคุณชัชยังคงเป็นประธานศาลต่อไป

๒. ต้นตอของปัญหาที่แท้จริงคือการร่างกฎหมายที่ไม่ชัดเจนและใช้ถ้อยคำไม่เสมอ กัน บางครั้งกล่าวถึงประธานศาลและตุลาการแยกกัน แต่บางครากลับกล่าวรวมกัน จึงเป็นเรื่องที่สมควรการแก้ไขรัฐธรรมนูญส่วนนี้ให้ชัดเจน
๓. การตีความกฎหมายไม่ใช่เรื่องง่าย บางครั้งการตีความอย่างสุจริตและเคร่งครัดกลับสร้างปัญหาวุ่นวาย แต่บางครั้งการตีความที่ยึดเป้าประสงค์ที่เป็นประโยชน์ก็กลับเป็นการใช้ ดุลพินิจตามอำเภอใจที่อธิบายไม่ได้ แม้การตีความแบบแรกแม้จะไม่ดีเลิศ แต่แบบที่สองนั้นน่ากลัวกว่ายิ่งนัก นักกฎหมายที่ดีจึงต้องตีความกฎหมายให้ตรงกับเป้าประสงค์ที่เป็นประโยชน์ พร้อมสามารถยกบทบัญญัติขึ้นอธิบายผลการตีความได้อย่างลึกซึ้ง เฉียบแหลมและแยบยล จึงเป็นที่น่าสนใจว่าการที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้ยอมรับการลาออกของคุณชัช และดำเนินการเลือกคุณวสันต์เป็นประธานนั้น แท้จริงแล้วได้กระทำไปโดยอาศัยการตีความแบบใด
๔. ผู้ทักท้วงได้เสนอว่าการคานอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในกรณีเช่นนี้อยู่ที่ขั้น ตอนประธานวุฒิสภานำความขึ้นกราบบังคมทูลและคณะองคมนตรีถวายความเห็น ผู้เขียนเห็นด้วยว่าประธานวุฒิสภาไม่อาจนำเรื่องขึ้นกราบบังคมทูลอย่างไม่ รอบคอบ และตั้งข้อสังเกตเพิ่มว่า มาตรา ๒๗๐ แห่งรัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจวุฒิสภาสามารถตรวจสอบว่า ประธานศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้ “ใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย” หรือไม่ หากผู้เป็นสมาชิกวุฒิสภาระลึกในหน้าที่ของตนในฐานะผู้แทนของปวงชนอย่างแท้ จริงไซร้ ก่อนที่จะนำความอันเป็น “ปัญหา” ขึ้นกราบบังคมทูลก็สมควรดำเนินการตรวจสอบตามมาตรา ๒๗๐ แห่งรัฐธรรมนูญเสียก่อน อันจะเป็นการเหมาะควรและสอดคล้องกับหลักนิติรัฐ-ประชาธิปไตยมากกว่าการปล่อย ให้เกิดการระคายเบื้องพระยุคลบาทโดยแท้
๕. สุดท้ายแม้มีการนำความขึ้นกราบบังคมทูลไปแล้ว ก็มิได้มีบทบัญญัติที่ห้ามมิให้วุฒิสภาทำหน้าที่ตรวจสอบศาลรัฐธรรมนูญตาม มาตรา ๒๗๐ แต่ประการใด แม้แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือประชาชนไม่น้อยกว่าสองหมื่นคน ก็มีสิทธิเข้าชื่อขอให้วุฒิสภาดำเนินการตรวจสอบศาลได้ตามมาตรา ๒๗๑ แห่งรัฐธรรมนูญ