การปฎิรูปประเทศ

โดย Prida Kunchol เมื่อ 25 มิถุนายน 2011 เวลา 2:47 น.

หมายเหตุ: เอกสารประกอบงานเสวนาเรื่อง "Vote No มุ่งสู่การปฏิรูปประเทศ"  24 มิถุนายน 2554 มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
 

                                                              การปฏิรูปประเทศ


“ขออย่าให้การปฏิรูปหลงทางอีกเลย”...เป็น ข้อความทิ้งท้ายของบทความเรื่อง”ระวังปฏิรูปหลงทาง” ที่เขียนโดย อาจารย์ ดร.ปราโมทย์ นาครทรรพ ลงพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ฉบับวันศุกรที่ 22 กันยายน 2549 หลังจาก คณะปฏิรูปการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทำรัฐประหารรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร เพียง 3 วัน เป็นคำเตือนสติของอาจารย์ ดร.ปราโมทย์ นาครทรรพ ให้คณะรัฐประหารนำโดย พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน ผู้บัญชาการทหารบกขณะนั้นมิให้ปฏิรูปการเมืองหลงทางอีก หลังจากที่รัฐบาลชวน หลีกภัย และ รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ประสบความล้มเหลวปฏิรูปการเมืองอย่างซ้ำซากนับจากมีรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการ เมือง พ.ศ. 2540 ต่อเนื่องกันนานถึง 9 ปี
               
                       ชื่อของคณะรัฐประหารชี้ให้เห็นความต้องการปฏิรูปการเมืองเช่นเดียวกับความ มุ่งมั่นของพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยในวันนี้ที่รณรงค์ให้ไปใช้ สิทธิ์เลือกตั้งโดยไม่ลงคะแนนให้ผู้ใด(Vote No)ในวันที่ 3 กรกฏาคม 2554 โดยมีเป้าหมายให้ปฏิรูปการเมือง อย่างไรก็ตาม คณะรัฐประหารและรัฐบาลของ พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ประสบความล้มเหลวในการปฏิรูปอย่างสิ้นเชิง สาเหตุเป็นเพราะ 1. ขาดความรู้ต้นเหตุและเป้าหมายที่โลกปฏิรูปการบริหาร 2. แต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ขาดคุณสมบัติ 3. กระบวนการปฏิรูปการเมือง(Reinventing Government Process)ผิดขั้นตอน

1. ขาดความรู้ต้นเหตุที่โลกปฏิรูปการบริหาร: เมื่อคณะรัฐมนตรีไม่รู้สาเหตุที่โลกจำเป็นต้องปฏิรูปการบริหาร ทำให้รัฐบาลสุรยุทธ์ จุฬานนท์ไม่สามารถปฏิรูปที่ต้นเหตุได้ จึงสร้างความล้มเหลวให้การปฏิรูปประเทศทุกเรื่อง เช่น ความล้มเหลวปฏิรูปการศึกษาจนต้องให้มีการปฏิรูปทศวรรษที่สอง...ความล้มเหลว ของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่ไม่มีคุณภาพเพราะขาดระบบ และความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมืองทุกกระทรวง

สาเหตุที่ทั่วโลกปฏิรูปสู่การบริหาร:บบ เกิดจากการวิจัยของ ดร.เดมมิ่ง (Edwards W. Deming) เมื่อต้นทศวรรษ 1970s พบว่า การทำงานของ”คน”มีประสิทธิภาพไม่เกิน 15% เท่านั้น อีก 85% ขึ้นอยู่กับ ”ระบบ”(System) ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของผู้บริหารสูงสุดขององค์กรที่ต้องสร้างระบบขึ้นใน องค์กร...เพื่อให้มีการบริหารระบบอันเป็นการปิดช่องว่าง 85% ที่ไร้ประสิทธิภาพ

เป้าหมายที่โลกปฏิรูปการบริหาร :  องค์กร มาตรฐานสากลโดยการสนับสนุนของ UN ให้นานาชาติปฏิรูปประเทศโดยมีเป้าหมายที่การบริหารคุณภาพ TQM (Total Quality Management)ทั้งภาครัฐและภาคเอกชน...สาเหตุที่รัฐบาลไทยปฏิรูปหลงทางเพราะ ปฏิรูปไปในทิศทางอื่น เช่น ความเหลื่อมล้ำของสังคม ปฏิรูปที่ดินทำกิน ให้อำนาจท้องถิ่น(เทศาภิวัฒน์) หรือ การปรองดอง ล้วนไร้ค่าทั้งสิ้น หากการบริหารยังไม่มีคุณภาพเพราะขาดระบบ(ดู "Deming 85/15 rule" ที่ google)... TQM มีมาตรฐานการทำงานดีเลิศ(Criteria for Performance Excellence)ที่เป็นพื้นฐานการบริหารทุกเรื่องของทุกกระทรวงอยู่แล้ว  ทั้งการบริหารส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น รวมทั้งการบริหารภาคธุรกิจเอกชน
                  "หากขาดความรู้การบริหารคุณภาพ TQM ย่อมขาดคุณสมบัติปฏิรูปประเทศ"
       ปฏิรูประบบราชการ ปฏิรูปการศึกษา ปฏิรูปรัฐสภาหรือปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม ฯลฯ...ต้องใช้ TQM

 การปฏิรูปให้การบริหารมีคุณภาพ ไม่สามารถใช้วิธีการเก่าด้วยการแต่งตั้งคณะกรรมการให้ช่วยกันคิดหาวิธี ปฏิรูปดังที่รัฐบาลชุดต่างๆนิยมทำเช่นนี้กันอย่างจำเจและล้มเหลวอย่างซ้ำ ซาก...ที่ล้มเหลวเพราะการบริหารของโลกได้เปลี่ยนไปบริหารที่”ระบบ” มิใช่บริหารที่”คน”(HR)โดยตรงเช่นสมัยก่อน แต่คณะกรรมการที่ตั้งขึ้นล้วนเชี่ยวชาญการบริหารล้าสมัย(Bureaucracy) ....ความสำเร็จของการปฏิรูปอยู่ที่มีพื้นฐานความรู้การบริหารคุณภาพ TQM และมีความสามารถออกแบบระบบ(System design) เพราะระบบเป็นหลักประกันคุณภาพ(Quality Assurance)  ในบทความนี้มีการใช้คำว่า "การบริหารคุณภาพ TQM" และ "การบริหารระบบ TQM" ทั้งสองมีความหมายเหมือนกันคือ ให้การบริหารมีคุณภาพที่แตกต่างจากการบริหารสมัยเก่าที่ไม่มีคุณภาพ...เพราะ ขาดระบบ

ความสำเร็จของการออกแบบระบบที่ดี จำเป็นต้องเสาะหาระบบที่ดีที่สุด(ของโลก)เพื่อนำมาเป็น ตัวอย่าง(Benchmarking Best Practices) มิฉะนั้น จะล้มเหลว...ระบบที่ดีชุดเดียวกันสามารถใช้ปฏิรูปการเมืองทุกกระทรวง ปฏิรูปแผนเศรษฐกิจและสังคมรวมทั้งปฏิรูปการศึกษาแล้ว ระบบที่ดีชุดเดียวกันนี้ยังใช้ปฏิรูปการบริหารของรัฐสภา ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมและตำรวจได้ด้วย โดยใช้โครงร่างองค์กร(Organizational Profile)อันเดียวกัน และใช้ระบบที่ดีชุดเดียวกันคือ “ระบบงาน” และ “กระบวนการทำงาน”รองรับทุกหมวด(Categories and items)ในโครงร่างองค์กร หากขาดหรือไม่สามารถออกแบบระบบที่ดีทั้ง 2 รายการนี้ได้แล้ว นอกจากทำให้การบริหารและการปฏิบัติงานมีความยากลำบากและไม่ถูกต้องแล้ว ยังทำให้การปฏิรูปหลงทาง

* ระบบงาน (Work Systems): หมายถึงระบบที่ชี้ทางความสำเร็จให้การทำงานในองค์กร เป็นระบบแสดงขั้นตอนวิธีปฏิบัติงาน(Documented Procedures)ที่มีเป้าหมาย(Purpose)ชัดเจนในแต่ละเรื่อง ระบบงานทำหน้าที่ได้ถึง 4 ประการคือ 1.ใช้ระบบเป็นแผนงาน(Plan)ที่แสดงวิธีปฏิบัติตามแผน 2. สามารถใช้ระบบตัวนี้แสดงวิธีปฏิบัติงาน(Do) 3.ใช้เป็นเครื่องมือในการตรวจประเมิน(Check)โดยประเมินที่ระบบงานและกระบวน การทำงาน 4.ใช้เป็นพื้นฐานในการปรับปรุงคุณภาพ(Act for Improvement)ที่ได้จากการประเมินตาม ข้อ 3.....การออกแบบ”ระบบงาน”จึงไม่ง่าย ควรใช้วิธีศึกษาจากของดีที่สุดที่มีอยู่แล้ว(Benchmarking Best Practices). การออกแบบระบบงานเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศไทยวันนี้เพราะไม่รู้รูปร่างหน้าตา ของระบบงานที่ดี(Good Governance) หน่วยงานต่างๆจึงใช้วิธีลองผิดลองถูก ประเด็นสำคัญยิ่งของระบบงานอยู่ที่ความสามารถในการออกแบบ(Design) บริหาร (Manage) และปรับปรุงระบบงานได้ดีแค่ไหน หากทำเช่นนี้ไม่ได้ก็คือความล้มเหลว เพราะไม่มีระบบที่ดีให้บริหาร

* กระบวนการทำงาน (Work Processes): เป็นเอกสารที่แสดงลักษณะงานทุกตำแหน่งในองค์กร ซึ่งเอกสารนี้เป็นพื้นฐานที่ดีในการวัด วิเคราะห์เพื่อการปรับปรุงคุณภาพ ยกระดับคุณภาพงานขององค์กรให้สูงขึ้นซึ่งหมายถึงการยกระดับความสามารถแข่ง ขัน...กระบวนการทำงานแสดงให้เห็นลักษณะสำคัญของงานที่เป็นประเด็นในการปรับ ปรุง (Key Work Process Requirements) เพื่อให้การวัดหรือการชี้วัด(Measures or Indicators)ในการปรับปรุงทำได้ง่าย...สำหรับการบริหารกระบวนการทำงานให้ ปฏิบัติตามขั้นตอนวิธีปฏิบัติที่แสดงใน ระบบงาน (Work Systems)

กระบวนการทำงานมีหน้าตาเป็นอย่างไร เป็นปัญหาใหญ่ของวันนี้ ทั้งๆที่ประเทศไทยเคยนำกระบวนการทำงานมาใช้แล้วก่อนประเทศต่างๆในยุโรปเสีย อีกโดย ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์ เมื่อประมาณ 40 ปีก่อน โดยท่านใช้กระบวนการทำงานที่จำแนกเป็นตำแหน่งต่างๆในการบริหารค่าจ้างของ ราชการไทยเรียกว่าการจำแนกตำแหน่ง(Position Classification)ซึ่งเป็นระบบบริหารค่าจ้างที่ดีที่สุดในโลก(World Best)จวบจนปัจจุบัน และ รัฐบาลสหรัฐ(US. Federal Government)ยังใช้ระบบนี้บริหารค่าจ้างเจ้าหน้าที่ของรัฐกว่า 4 ล้านคนจวบจนทุกวันนี้ หลักฐานยืนยันความจริงเรื่องนี้ดูที่ www.opm.gov  และการบริหารตำแหน่งของทุกมลรัฐก็ยังคงใช้ระบบ P.C.นี้โดยไม่มีการเปลี่ยนไปใช้ระบบตำแหน่งและค่าจ้างที่มีคุณภาพต่ำกว่า เหมือนประเทศไทย

 2. แต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ขาดคุณสมบัติ: การร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 น่าจะสร้างความสำเร็จให้การปฏิรูปการเมืองได้ หากมีการแต่งตั้งผู้ที่มีคุณสมบัติความรู้เรื่องการบริหารระบบงาน และ กระบวนการทำงาน ได้ร่วมในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เนื่องจากการบริหารระบบดังกล่าวคือพื้นฐานสำคัญของความสำเร็จในการปฏิรูปการ เมือง

3. ขั้นตอนกระบวนการปฏิรูปการเมือง (Reinventing Government Process): ได้แก่การสร้างหรือออกแบบระบบ(System Design)ก่อนอื่น อันได้แก่”ระบบงาน” และ “กระบวนการทำงาน”ดังกล่าวเพื่อให้ประเทศมีการบริหารระบบ TQM ตามมาตรฐานสากลซี่งเป็นความสำเร็จของการปฏิรูปประเทศ...ขั้นตอนที่สร้างความ สำเร็จของการปฏิรูปการเมือง นอกจากการออกแบบระบบให้ได้ระบบที่ดีโดยการเปรียบเทียบกับระบบดีที่สุดของ โลก(Benchmarking Best Practices)แล้ว... ยังต้องจัดโครงสร้างให้เป็นระบบ(Organization as a system) และให้มีผู้นำ(Leadership)ทำหน้าที่ขับเคลื่อนระบบต่างๆ รวมทั้งมีระบบการวัด/วิเคราะห์(Measurement, Analysis)ที่กระบวนการทำงานอันมีผลให้เกิดการปรับปรุงคุณภาพที่ทำให้ประเทศ ไทยมีความสามารถแข่งขันเหนือกว่าชาติต่างๆในภูมิภาค

การปฏิรูปประเทศคืออะไร ? … คือ การปฏิรูปการบริหารทั้งภาครัฐและภาคเอกชนโดย เปลี่ยนจากการบริหารสมัยเก่า(Bureaucracy)ที่ไม่มีคุณภาพ ไปสู่การบริหารที่มีคุณภาพ TQM (Total Quality Management) การบริหารของประเทศจะมีคุณภาพได้ต้องมี”ระบบ” นั่นคือ ระบบงาน(Work Systems) และ กระบวนการทำงาน(Work Processes).

การปฏิรูปการเมืองคืออะไร ? …คือ การเปลี่ยนการบริหารภาครัฐจากการบริหารสมัยเก่า (Bureaucracy) ที่ขาดระบบ ไปสู่การบริหารที่มีระบบ หรือ การบริหารคุณภาพ TQM (Total Quality Management) การปฏิรูปการเมืองครอบคลุมการบริหารของรัฐบาลทุกกระทรวงและการบริหารของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ยังรวมถึงการปฏิรูปการบริหารของรัฐสภาและการปฏิรูปการบริหารของกระบวนการ ยุติธรรมและปฏิรูปตำรวจด้วย

TQM คืออะไร:  TQM (Total Quality Management) คำเดิมคือ TQC (Total Quality Control) ใน ค.ศ. 1985 (พ.ศ. 2528) เมื่อผู้ปฏิบัติงานภาครัฐบาลของสหรัฐทราบว่า รัฐบาลสหรัฐจะปฏิรูปประเทศให้ใช้การบริหาร TQM ทั้งรัฐบาลกลางและส่วนท้องถิ่น จึงพากันตื่นตัวไปเข้ารับการฝึกอบรมกันอย่างกว้างขวางโดยเฉพาะบุคลากรในกอง ทัพต่างๆ เช่น กองบินของทัพเรือ (Naval Air Systems) ส่งคนเข้าอบรมหลักสูตร TQC 4 วัน จำนวน 300 คนรวมทั้งผู้บัญชาการ คือ นายพลเรือ เคิร์ก แพทริก นายพลผู้นี้ไม่ชอบคำว่า Control จึงขอให้คิดคำอื่นแทน...บุคลากรพลเรือนนักจิตวิทยาสาวชื่อ แนนซี่ วอร์เรน(Nancy Warren) เสนอให้ใช้คำว่า TQM แทน TQC ซึ่งท่านนายพลเห็นชอบ...TQM จึงดังระเบิดไปทั่วโลก...TQM มาจากภาครัฐบาล มิใช่ภาคเอกชนและมิได้มาจากญี่ปุ่น
               
  TQM คือ ผู้นำ(Leadership)บริหาร"ระบบงาน"(Work Systems)และ"กระบวนการทำงาน"(Work Processes) โดยมีการทำงานเป็นทีม(Teamwork)เพื่อการปรับปรุงคุณภาพอย่างต่อ เนื่อง(Continuous Improvement)ให้มีการทำงานเป็นเลิศ(Performance Excellence)  เพื่อให้ลูกค้าพึงพอใจผลงานในระยะยาว(Customer Focus).  นี่คือภาพรวมวิธีการปฏิรูปประเทศหรือปฏิรูปการเมืองที่ดีที่สุดในระดับสากล

ภาษาที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูป: ระบบที่เป็นหัวใจของการบริหารคุณภาพ TQM นั้น ภาษาอังกฤษให้คำหลายคำ เช่น Quality System, Work Systems, Governance เป็นต้น มีบางองค์กรแปลความหมายระบบผิดไป เช่น แปลคำ Good Governance ซึ่งที่ถูกต้องหมายถึง ”ระบบที่ดี” แต่เมื่อแปลคำนี้ในความหมายที่แตกต่างออกไป เช่น ธรรมาภิบาล การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี อันเป็นเหตุทำให้การปฏิรูปของประเทศไทยหลงทาง.

บุคคลที่เป็นอุปสรรคในการปฏิรูป: การปฏิรูปประเทศหรือการปฏิรูปการเมือง คือ การปฏิรูปการบริหารโดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารระบบ TQM ข้อสังเกต: การปฏิรูปการเมืองที่เริ่มมาตั้งแต่สมัยพฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 ล้มเหลวอย่างต่อเนื่อง เป็นเพราะมอบหมายให้บุคคลที่ขาดคุณสมบัติความรู้การบริหารสมัยใหม่ดังกล่าว เช่น แต่งตั้งนักกฏหมายมหาชน และ เนติบริกรให้เข้ามามีบทบาทสำคัญจนเป็นเหตุให้การปฏิรูปการเมืองหลงทางและล้ม เหลวทุกครั้ง ต้องเสียเวลาถึง 20 ปี และสูญเงินงบประมาณของประชาชนจำนวนหลายล้านล้านบาท(฿ Trillion)เหมือนตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ นักกฏหมายจึงเป็นอุปสรรคสำคัญของการปฏิรูปการเมือง ยกเว้นผู้ที่มีความรู้การบริหารระบบ TQM...นักกฏหมายเป็นอุปสรรคโดยอาชีพที่อาศัยการตีความกฏหมาย  แต่ TQM คือการบริหารระบบที่สร้างความชัดเจนโดยไม่ต้องตีความ ...บุคคลอีกประเภท หนึ่งที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปการเมืองคือ นักวิชาการหรือผู้เชี่ยวชาญสาขาวิชาการต่างๆที่มีชื่อเสียงโด่งดังใน สังคม...แต่ขาดความรู้การบริหารระบบ TQM.

ปฏิรูปการเมืองอย่างเป็นเอกภาพ : การปฏิรูปการเมืองของทุกหน่วยงานสามารถทำได้อย่างเป็นเอกภาพโดยให้มี องค์กรกลางรับผิดชอบการปฏิรูปเพียงแห่งเดียว ทั้งนี้ เพราะทุกองค์กรสามารถใช้โครงร่างองค์กร(Organizational Profile)อันเดียวกันและมีมาตรฐานในการประเมินมาตรฐานเดียวกัน ดังนั้น การปฏิรูปการบริหารทั้งองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติเช่นรัฐสภา ฝ่ายบริหารทุกกระทรวงรวมทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรกระบวนการยุติธรรม...สามารถใช้องค์กรศูนย์กลางทำหน้าที่ปฏิรูปให้ องค์กรต่างๆดังกล่าวเพียงแห่งเดียวอย่างเป็นเอกภาพและมีประสิทธิภาพ โดยไม่จำเป็นต้องแยกกันปฏิรูปเหมือนในอดีต เช่น ปฏิรูปการศึกษาแยกให้เป็นหน้าที่ของกระทรวงศึกษาธิการ การปฏิรูประบบราชการโดย ก.พ.ร. หรือ แยกปฏิรูปตำรวจไว้ต่างหากแต่ประการใด การที่แยกปฏิรูปในอดีตเพราะมีมาตรฐานแตกต่างกันและมิใช่มาตรฐานการทำงานดี เลิศ (Criteria for Performance Excellence).
        
เมื่อ มหาชนไม่ประสงค์เลือกนักการเมืองผู้ได(Vote No)ในวันที่ 3 กรกฏาคม 2554 มีผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจนมีการปฏิรูปประเทศแล้ว...นั่นคือโอกาสอันดียิ่ง ที่ทำให้ประเทศไทยได้มีการปฏิรูปการเมืองเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์โดยไร้ นักการเมืองเป็นอุปสรรค ซึ่งโอกาสเช่นนี้ไม่สามารถเกิดขึ้นได้จากฝีมือของรัฐบาล เพราะเป็นไปไม่ได้ที่นักการเมืองจะสละอำนาจที่ได้รวมศูนย์ไว้ที่คณะรัฐมนตรี ตามการบริหารสมัยเก่า Bureaucracy ที่ทุกรัฐบาลยึดติดอำนาจไว้อย่างแน่นเหนียว เพราะนอกจากมีอำนาจเด็ดขาดข่มข้าราชการทั่วประเทศได้โดยไม่จำเป็นต้องคำนึง ถึงความพึงพอใจของข้าราชการแต่อย่างใด  แม้กระทั่งการรีดไถเรียกเงินซื้อตำแหน่งก็ยังทำกัน  การบริหารสมัยใหม่ TQM ถือว่าข้าราชการเป็นลูกค้าภายใน(Internal Customers)ที่รัฐบาลจำเป็นต้องให้เกียรติและศักดิ์ศรีความเป็นข้าราชการ เพื่อให้ข้าราชการมี ความพึงพอใจการบริหารของรัฐบาล(Customer Satisfaction)  การปฏิรูปการเมืองให้มีการบริหารระบบ TQM ตามวิธีการดังกล่าวข้างต้น เป็นการปฏิรูปที่ถูกต้องตามมาตรฐานสากลและไม่หลงทางตามความเป็นห่วงของ อาจารย์ ดร.ปราโมทย์ นาครทรรพ.