การบรรเทาทุกข์ของเกษตรกรในวิกฤตน้ำท่วม ด้วยทัศนะเศรษฐศาสตร์

โดย  แบ๊งค์  งามอรุณโชติ

ในห้วงเวลานี้ไม่มีปัญหาใดจะหนักหน่วยสำหรับประเทศไทยไปมากกว่าเรื่อง ปัญหาน้ำท่วม, ปัญหาน้ำท่วมอันที่จริงแล้วจะหนักบ้างน้อยบ้างก็มีทุกปี ส่วนหนึ่งก็เป็นเพราะความเปลี่ยนแปลงผันผวนของสภาพอากาศ การเข้าไปใช้สอยพื้นที่ริมแม่น้ำมากยิ่งขึ้น การจัดผังเมือง มนุษยภัยนานา. อย่างไรก็ตามแต่ มูลเหตุไม่ใช่ความประสงค์จะกล่าวถึงในบทความชิ้นนี้ [แม้จะเป็นเรื่องสำคัญก็ตาม] บทความชิ้นนี้ต้องการที่จะเรียนผู้อ่านทุกท่านถึงแนวทางที่น่าจะพอบรรเทา ปัญหาของเกษตรกรได้บ้าง อย่างน้อยก็ในภาวะที่ปัญหาต้นตอของการเกิดน้ำท่วมซ้ำซากนั้น ดูท่าจะยังไม่สามารถหมดไปได้ในเร็ววัน
เครื่องมือหนึ่งที่สามารถจะนำมาใช้ได้ในกรณีที่ประเทศประสับปัญหาน้ำ ท่วม[หรือแล้ง]นั้นได้แก่ “ประกันสภาพอากาศ [weather insurance]” อันที่จริงเครื่องมือนี้เท่าที่ผู้เขียนเข้าใจ ได้ถูกกล่าวถึงก่อนหน้านี้อยู่บ้างโดยนักวิชาการที่มีชื่อเสียงอย่างน้อยสอง ท่านคือ อ.สุกานดา ลูอิส เหลืองอ่อน และ อ.สฤณี อาชวานันทกุล, และผู้เขียนเองก็ได้เคยเขียนบทความเรื่องนี้เป็นบทความอยู่บ้างโดยอ้างอิง งานของ อ.สฤณี เป็นหลัก. ในบทความนี้ผู้เขียนจะสำรวจความเข้าใจเรื่องประกันสภาพอากาศจากเอกสารของ ธนาคารโลก [world bank] ในฐานะเอกสารชั้นต้นมากขึ้นเพื่อส่วนหนึ่งเขียนเป้นบทความให้ผู้อ่านทางบ้าง ได้เข้าใจ และในอีกทางหนึ่งก็เพื่อนำไปเผยแพร่ให้พี่น้องประชาชนและนักรณรงค์เคลื่อน ไหวทางสังคมได้ใช้เป็นสื่อในการส่งเสริมเครื่องมือนี้ต่อชาวบ้านต่อไป
กล่าวอย่างเข้าใจง่าย, ประกันสภาพอากาศในที่นี้ก็เหมือนประกันภัยทั่วไป เช่นประกันรถยนต์ ประกันไฟ ฯลฯ กล่าวคือ เมื่อเกิดเหตุตามที่ผู้รับประกันได้ผูกมัดตัวเองไว้ว่าจะจ่ายให้แก่ผู้ซื้อ ประกัน ก็จะจ่ายเงินชดเชยลงมาตามสัญญาประกัน. การประกันสภาพอากาศโดยส่วนใหญ่แล้วจะประเมินจากปริมาณน้ำฝนว่า น้ำฝนแค่ไหนตกแล้วจะกระทบกับผลิตผลทางการเกษตรจนไม่สามารถได้ผลผลิตตามต้อง การ [ทั้งน้ำท่วมและแล้ง] โดยเบี้ยประกันที่จะต้องจ่ายเพื่อซื้อประกันนั้นก็แปรผันไปตามความเสี่ยงที่ ผู้รับประกันจะลงพื้นที่เพื่อประเมิน
ยกตัวอย่างเช่น สมมติว่าชาวนานปลูกข้าวในพื้นที่บริเวณข้างแม่นำท่าจีน. ผู้ประเมินเบี้ยประกันก็จะลงมาประเมินว่าพื้นที่แต่ละพื้นที่รอบๆแม่น้ำท่า จีนนั้นมีความเสี่ยงที่น้ำจะท่วมจากปริมาณน้ำฝนในแต่ละระดับอย่างไร และข้าวในนาทนรับปริมาณน้ำได้มากแค่ไหน เมื่อประเมินเป็นที่เรียบร้อยก็จะคำนวณเบี้ยประกันออกมาเสนอ หากเบี้ยประกันอยู่ในอัตราที่สามารถจะยอมรับได้ ชาวนาก็มีสิทธิ์ที่จะซื้อประกันจากผู้ขายประกัน. เมื่อฝนตกมากกว่าเกณฑ์ที่กำหนดผู้รับประกันก็จะจ่ายเงินลงมาให้แก่ชาวนา ทันทีตามที่ได้สัญญาไว้ โดยไม่สนใจว่าแปลงนาของชาวนานั้นจะมีความเสียหายเพียงใด กล่าวคือหากชาวนารักษาแปลงนาไว้ได้ไม่ประสบความเสียหาย ผู้รับประกันก็ยังจะจ่ายเงินชดเชยอยู่ดีเนื่องจากประกันภัยรูปแบบนี้สนใจ เพียงปริมาณน้ำฝนดังที่ได้กล่าวไปแล้วในตอนต้น.
วิธีการดังกล่าวมานี้ถือว่ามีความน่าสนใจก็เพราะ โดยปรกติแล้วการซื้อประกันจะก่อให้เกิดพฤติกรรมที่เรียกว่า Moral hazard [ผู้เขียนไม่มีศัพท์บัญญัติที่ทำให้เข้าใจได้ง่ายจึงขอทัพศัพท์] ซึ่งหมายถึง การที่ผู้ซื้อประกันมีแนวโน้มจะปล่อยปละละเลยให้เกิดเหตุร้ายได้ง่ายมากขึ้น เพราะมีการชดเชย เช่น คนเราเมื่อซื้อประกันรถยนต์ย่อมมีความหย่อนยานในการระวังภัยจากการขับรถมาก ยิ่งขึ้น แต่ประกันชนิดนี้สนับสนุนให้ผู้ซื้อประกันมีแรงจูงใจจะระวังภัยให้แก่ ทรัพย์สิน [เช่นที่นา] ของตนเองมากยิ่งขึ้น
ประกันชนิดนี้ช่วยแก้ปัญหา, เพิ่มเครื่องมือจัดการความเสี่ยง ให้แก่ผู้ที่มีรายได้น้อยอย่างเกษตรกร จากที่แต่เดิมแทบจะกล่าวได้ว่า เกษตรกรต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนของสภาพอากาศอย่างไม่ยุติธรรม ที่ว่าไม่ยุติธรรมก็เพราะการประมาณการสภาพอากาศในปัจจุบันนั้นทำได้ยากยิ่ง ขึ้นเรื่อยๆ และโอกาสที่จะแม่นยำในระยะเวลายาวนานที่เพียงพอให้เกษตรกรจะสามารถวางแผนการ ทางการเกษตรของตนเองได้นั้น แทบจะเป็นไปไม่ได้เลย ความเสี่ยงในส่วนนี้จึงกลายเป็นความเสี่ยงที่เกษตรกรไม่สามารถจะจัดการได้ แม้จะรับรู้และต้องการจะจัดการก็ตาม [เพราะไม่มีเครื่องมือ – จะยกนาหนีน้ำก็ทำไม่ได้] ขนาด อ.ประภาส ปิ่นตบแต่ง ซึ่งมีความรู้ มีข้อมูลอย่างดี ข้าวในนาของท่านก็เป็นอันล้มพับไปต่อหน้าต่อตาโดยที่ทำอะไรไม่ได้ [way, 2011: 12]
ประสบการณ์ในต่างประเทศซึ่งทดลองใช้ประกันสภาพอากาศล้วนพบว่าเกษตรกรมี คุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น จากรายงานเรื่อง Experience in index-based weather insurance for agriculture: lessons learnt from Malawi and India [ชื่อยาวมากครับ] ของ Henry K. Bagazonzya และ Renate KLoeppinger-Todd ซึ่งทำให้ธนาคารโลก [2007] อธิบายให้เห็นภาพของความสำเร็จของการนำประกันสภาพอากศไปใช้ในมาลาวี และ อินเดียว่า:
เกษตรกรรายย่อยในประเทศต่างๆมักที่จะเข้าไม่ถึงผลิตภัณฑ์ทางการเงินอย่าง ประกันภัยเพราะปัญหาหลายประการ เช่น ความยากจน การดำเนินการที่ยุ่งยากและต้นทุนสูง การขาดข้อมูลที่เชื่อถือได้ในการประเมินเบี้ยประกัน ต้นทุนในการตรวจสอบประเมินความเสียหายที่สูง เป็นต้น ดังนั้นธนาคารโลกจึงได้พยายามพัฒนาเครื่องมือทางการเงินที่เหมาะสมสำหรับ เกษตรกรรายย่อยเหล่านี้ขึ้นมา

ทุกข์ของชาวนาที่ต้องนั่งเรือเพื่อเกี่ยวข้าว - ภาพจาก ไทยรัฐ

ช่วงแรก, 1997-2001, แม่แบบของระบบประกันสภาพอากาศได้เกิดขึ้นในอเมริกาเป็นครั้งแรก และได้ก่อให้เกิดความสนใจจนธนาคารโลกได้นำเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของงานวิจัย และพัฒนาในปี 1999 และดำเนินงานอย่างต่อเนื่องเพื่อออกแบบให้เหมาะสมกับประเทศกำลังพัฒนา. ในช่วงที่สองราว 2002-2007 ธนาคารโลกได้รับการสนับสนุนให้เข้าไปทำโครงการนำร่องในประเทศต่างๆ อาทิ เม็กซิโก [2001] อินเดีย [2003] มาลาวี [2005] เอธิโอเปีย [2006] มองโกเลีย [2006] และ ไทย[2007] และยังได้มีการเตรียมการในประเทศอเมริกากลาง เวียดนาม เคนย่า และ แทนซาเนีย ด้วย
ในประเทศมาลาวีนั้น ก่อนที่เกษตรกรจะเข้าถึงประกันสภาพอากาศต้องเผชิญกับปัญหาอย่างหนัก ยกตัวอย่างเช่นภัยแล้งในปี 2004/2005 ทำให้แปลงเกษตรเสียหายมาก ผู้ปล่อยกู้ให้แก่เกษตรกรได้รับหนี้คืนเพียงราว 50-70% เท่านั้น ธนาคารลางแห่งเสียหนี้สูญถึงราว 110,000 เหรียญสหรัฐในหนึ่งพ้นที่การเกษตร. ปรากฏการณ์นี้ทำให้ผู้ปล่อยกู้ [รวมถึงสถาบันการเงินระดับย่อย-microfinance อีก 2 แห่ง] ยุติการปล่อยกู้รอบใหม่ให้แก่เกษตรกรกว่า 1,000 ครัวเรือน จนเป็นผลให้รัฐบาลต้องเข้ามาแบกรับภาระบริจาค/ชดเชย เป็นมูลค่ากว่า 50% ของความสูญเสียที่เกิดขึ้นอย่างขาดตอนและล่าช้า
ภัยแล้งที่เกิดแก่มาลาวีข้างต้น ส่งผลร้ายแรงอย่างมากแก่ระบบเศรษฐกิจของมาลาวีก็เพราะ 85% ของมาลาวียังนับเป็นชนบน, 45% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ [GDP] มาจากภาคเกษตร, 87% ของการจ้างงานอยู่ในภาคเกษตร, 64% ของรายได้ภาคชนบทมาจากภาคเกษตร และ 90% ของเงินตราแลกเปลี่ยนระหว่างประเทศมาจากภาคเกษตร การเกิดปัญหากับภาคเกษตรย่อมหมายถึงความสั่นคลอนของระบบเศรษฐกิจอย่างตรงไป ตรงมาที่สุด และเป็นแรงผลักดันสำคัญที่ทำให้มาลาวี เข้าสู่โครงการนำร่องประกันสภาพอากาศ
แรกเริ่ม, ได้มีการรวมตัวกันของ 7 บริษัทมาจัดตั้งเป็นนิติบุคคลรับประกันชื่อ Insurance Association of Malawi [แปลกลับเป็นไทยคงราวๆว่า บ.สมาคมประกันภัยแห่งมาลาวี] โดยทั้ง 7 บริษัทนี้ร่วมกันแบ่งความเสี่ยงในการรับประกันภัยให้แก่เกษตรกร โดยคิดราคาเบี้ยประกันเป็นราว 6-7% ของเงินที่จะจ่ายชดเชยมากสุด เช่นหากในรอบระยะเวลาหนึ่งเกษตรกรได้วงเงินชดเชยสูงสุด 100,000 บาท ราคาเบี้ยประกันก็อาจจะอยู่ราว 6,000-7,000 บาทนั่นเอง โดยมีเงื่อนไขอยู่ที่เกษตรกรจะต้องซื้อเมล็ดพันธุ์จากผู้จัดจำหน่ายที่กำหนด เท่านั้น [เพื่อกำหนดคุณภาพของเมล็ดพันธุ์และทราบถึงความทนทานต่อสภาพอากาศที่คงที่] และเมื่อเกิดปัญหาขึ้นจริง เช่น ฝนแล้งขาดช่วง เงินก้อนนี้ก็จะถูกโอนจ่ายเข้าบัญชีหนี้ที่เกษตรกู้ไว้กับธนาคารเลยโดยไม่ ได้ผ่านมือเกษตรกรโดยตรง
มาตรการข้างต้นนี้ช่วยให้เกษตรกรกว่า 1,800 ครัวเรือนเข้าถึงผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่ช่วยให้พวกเขาได้รับการชดเชยเมื่อ เผชิญกับภัยธรรมชาติที่หลีกเลี่ยงและควบคุมไม่ได้, มีธนาคารอีก 4 แห่งที่เตรียมการจะเข้าร่วมโครงการให้ประกันสภาพอากาศแก่เกษตรกรในวงเงินรวม ราว 10 ล้านเหรียญสหรัฐ. การที่ผลิตผลลดความเสี่ยงลงไปได้มากทำให้เกษตรกรใส่แรงงานลงไปเต็มที่ในแปลง เกษตรของตนเองกระทั่งผลิตภาพต่อไร่เพิ่มสูงขึ้น แม้จะมีความท้าทายอีกมากที่จะต้องจัดการ เช่น เงินจ่ายเบี้ยประกันสภาพอากาศส่วนใหญ่ของเกษตรกรยังคงนำมาจากการกู้ หรือ วงเงินกู้ในส่วนอื่นนอกเหนือจากที่นำมาใช้ซื้อประกันสภาพอากาศยังคงมีอัตรา ผิดนัดชำระสูง เป็นต้น แต่ก็ถือว่าในส่วนของประกันสภาพอากาศได้ช่วยเกษตรกรมาลาวีเอาไว้อย่างมีนัย สำคัญ
ในกรณีของประเทศอินเดีย, โดยรวบรัดอาจกล่าวได้ว่า ประกันสภาพอากาศได้รับความนิยมมากขึ้นเป็นลำดับ จากปี 2003-2004 มีเกษตรกรเข้าร่วมโครงการราว 230 ราย เพิ่มขยายเป็นกว่า 11,500 รายในปี 2006-2007 โดยมีผลประกอบการทางฝั่งผู้ให้ประกันกำไรสลับขาดทุนปีเว้นปีเรื่อยมาตั้งแต่ ปี 2003-2006 แต่โดยรวมแล้วยังคงกำไรสะสมอยู่
ประเด็นที่จะต้องทำความเข้าใจก็คือ การประกันเป็นธุรกิจที่ว่าด้วยการแบ่งปันความเสี่ยง การที่บริษัทประกันจะอยู่ได้นั้นก็ด้วยเหตุที่ผู้ซื้อประกันไม่ใช่ทุกคนที่ ประสบเหตุพร้อมๆกัน ดังนั้นประกันสภาพอากาศจึงเป็นสิ่งที่ไม่อาจจะสำเร็จได้หากซื้อขายกันภายใน ประเทศเพียงอย่างเดียว ตัวอย่างเช่น ถ้าสมมตินะครับสมมติ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร [ธกส.] จัดทำประกันสภาพอากาศขึ้นมาขายชาวนาชาวไร่ในประเทศไทย เมื่อเกิดเหตุน้ำท่วมขึ้นมาโอกาสที่ ธกส. จะขาดทุนอย่างรุนแรงมีสูงมาก เพราะเวลาน้ำท่วมโดยเฉพาะน้ำท่วมใหญ่อย่างในปัจจุบัน จะกินพื้นที่กว้างขวางหลายจังหวัดแปลว่าเกษตรกรที่จะได้รับผลกระทบมีปริมาณ มากผู้รับประกันก็มีภาระจ่ายสูงจนไม่คุ้มเบี้ยประกันที่รับมา
ด้วยเหตุนี้, ผู้รับประกันในประเทศจึงต้องมักผ่องถ่ายความเสี่ยงเหล่านี้ออกไปให้แก่ผู้ รับประกันต่ออีกทอดหนึ่ง [reinsurance institution] ซึ่งผู้รับประกันต่อนี้ก็อาจจะเป็นผู้รับประกันสภาพอากาศจากหลายๆพรมแดน หลายๆทวีป ทำให้กระจายความเสี่ยงไปได้ เพราะ น้ำท่วมเอเชีย แต่อาฟริกาอาจจะไม่ท่วม ก็สามารถนำเงินเบี้ยประกันที่เก็บได้จากอาฟริกา มาจ่ายชดเชยให้แก่ผู้ซื้อประกันในเอเชีย ก็จะทำให้ไม่ประสบกับปัญหาขากทุน
การรับประกันสภาพอากาศนี้อันที่จริงแล้วมีกรณีศึกษาพบว่าผู้ซื้อประกัน อาจมีได้หลายระดับ เช่น ระดับบุคคล, องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จังหวัด รัฐบาล เป็นต้น ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลากหลาย โดยเฉพาะความเข้มแข็งความพร้อมของรัฐบาลส่วนกลางและท้องถิ่นโดยเปรียบเทียบ กัน. โดยประเทศอย่างอินเดีย นิคารากัว มาลาวี และยูเครนจะนับเป็นประกันแบบรายย่อย [micro level] ที่เกษตรเป็นผู้ทำประกันโดยตรงกับสถาบันการเงินเล็กๆในท้องที่ กองทุนหมู่บ้าน สัจจะออมทรัพย์, ในระบบที่เป้นขนาดกลาง [meso level] ก็อาจจะใหญ่ขึ้นมาเป็นการทำกับระดับจังหวัด หรือเขตการปกครองซึ่งมี อินเดียทำอยู่ และแบบที่ทำระดับประเทศ รัฐบาลเป็นผู้ทำเลย [macro level] ก็เช่นเอธิโอเปีย มาลาวี และ เม็กซิโก เป็นต้น [สฤณี อาชวานันทกุล, 2551]
ดูจากปัญหาการเกิดน้ำท่วมซ้ำซากที่เกิดขึ้นมาในรอบสองปีนี้ และการที่เกษตรกรไทยมีความก้าวหน้าระดับหนึ่งแล้วในการเรื่องการจัดการการ เงิน [ดูจากการเกิดกลุ่มออมทรัพย์มากมาย- เข้มแข็งอ่อนแอบ้างก็สุดแล้วแต่], ประกันสภาพอากาศก็อาจจะกลายมาเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่เกษตรกรจะได้ใช้ เพื่อการจัดการความเสี่ยงของตนเอง โดยตนเองและเพื่อตนเองได้โดยไม่ต้องใช้กลไกทางการเมือง และการชดเชยผ่านระบบอุปถัมภ์อย่างที่กำลังเป็นอยู่ก็เป็นได้ครับ