ปิยบุตร แสงกนกกุล: ทำความเข้าใจหลักการ “เงินเยียวยา” ทำไมห้ามฟ้องแพ่ง

เรียบเรียงโดยกองบรรณาธิการ

กรณีการรับเงินเยียวยาความเสียหายจากการชุมนุม และมีข้อกำหนดห้ามฟ้องเป็นคดีต่อศาลเพื่อเรียกค่าเสียหายจากรัฐนั้น สามารถกระทำได้ เพราะฐานของการได้รับค่าเสียหายนี้ คือ ความรับผิดโดยปราศจากความผิด (ชดใช้ให้ไปก่อน โดยไม่ต้องพิสูจน์ว่าคนชดใช้ คือรัฐนั้น กระทำละเมิดหรือไม่ ทั้งนี้เป็นไปตามนิตินโยบาย) ในต่างประเทศระยะหลัง ศาลวางแนวรับรองความรับผิดโดยปราศจากความผิดเพิ่มขึ้นมา และขยายวงออกไปในหลายเรื่อง เช่น ผู้เสียหายจากการก่อการร้าย การรักษาพยาบาลฯ จนทำให้ผู้เสียหายฟ้องศาลมากขึ้น เพื่อขอค่าเสียหายจากรัฐ เพราะผู้เสียหายไม่ต้องพิสูจน์ว่ารัฐทำละเมิด ถ้าศาลเห็นว่าเป็นความรับผิดโดยปราศจากความผิด ศาลก็จะให้เอง

พอคดีแบบนี้เพิ่มมากขึ้น ฝ่ายนิติบัญญัติก็เข้ามาช่วยด้วยการออกกฎหมายรายฉบับ กำหนดเรื่องที่ใช้ความรับผิดโดยปราศจากความผิด (เช่น ผู้เสียหายจากการักษาพยาบาล, ผู้เสียหายจากการชุมนุม, ผู้เสียหายจากการก่อการร้าย เป็นต้น) มีหลักการคือ ให้มีคณะกรรมการชุดหนึ่ง พิจารณากำหนดค่าเสียหายให้ โดยไม่ต้องพิสูจน์ว่ารัฐผิด พิจารณาแค่ความเสียหายที่เกิดขึ้นจริง มีความสัมพันธ์ระหว่างการกระทำกับความเสียหาย และดูความร้ายแรงของความเสียหายเพื่อกำหนดจำนวนเงินมากน้อยต่างกันไป

เมื่อกำหนดค่าเสียหายให้แล้ว ผู้เสียหายยังไม่พอใจ ก็จะอุทธรณ์ไปยังคณะกรรมการอีกชุดเพื่อให้ชี้อีกครั้งก็ได้

หากผู้เสียหายพอใจตกลงรับเงินค่าเสียหาย ก็ไม่อาจฟ้องคดีเรียกค่าเสียหายต่อศาลได้อีก แต่หากไม่พอใจ ก็ฟ้องศาลได้อีก

นี่เป็นหลักการปกติ คือ ฝ่ายนิติบัญญัติลงมาช่วย เพื่อให้คดีไม่รกศาล และผู้เสียหายก็ได้เงินรวดเร็ว

กฎหมายแบบนี้มีมากมายที่ฝรั่งเศส เคยมีผู้ร้องไปยังศาลสิทธิมนุษยชนยุโรปเหมือนกันว่า การกำหนดว่าถ้ารับเงินแล้ว ห้ามฟ้องศาลเพื่อเรียกค่าเสียหายนั้นขัดกับสิทธิการฟ้องคดี แต่ศาลวินิจฉัยว่า ไม่ขัด

อย่างไรก็ตาม นี่เป็นคดีเรียกค่าเสียหาย เรียกเงินเท่านั้น ไม่ได้ตัดสิทธิการฟ้องคดีอาญา

ดังนั้น ที่รัฐบาลทำอยู่ก็น่าจะเป็นเช่นนั้นเหมือนกัน คือ รับเงินแล้ว ฟ้องเรียกเงินอีกไม่ได้ แต่เมื่อมีการกำหนดตัวเงินมาแล้ว ผู้เสียหายยังไม่พอใจ ก็สามารถฟ้องศาลต่อได้ และที่สำคัญ การรับเงิน หรือไม่รับเงิน ไม่ได้ไปตัดเรื่องฟ้องคดีอาญา

ที่ฝรั่งเศส มีกฎหมายอยู่ฉบับหนึ่ง ตราเมื่อ 4 มีนาคม 2002 กฎหมายนี้กำหนดว่า บุคคลผู้เสียหายจากการตรวจ การรักษาพยาบาล โดยที่ความเสียหายนี้ ไม่ได้เกิดจากการกระทำละเมิด ผู้เสียหายอาจร้องขอต่อคณะกรรมการชุดหนึ่ง เพื่อพิจารณากำหนดค่าเสียหายให้ได้ โดยต้องพิสูจน์ให้ได้ว่า ความเสียหายเกิดจากการกระทำ ความเสียหายผิดปกติ ความเสียหายร้ายแรง

อาจเป็นไปได้ว่า เกิดใช้สองช่อง คือ ฟ้องศาล และ ร้องกับคณะกรรมการ

เช่น ฟ้องศาลไปแล้ว ศาลยังไม่ตัดสิน แล้วมาขอคณะกรรมการอีก กฎหมายกำหนดให้ผู้ร้องต้องแจ้งแก่คณะกรรมการฯด้วยว่า ได้ฟ้องศาลในเรื่องนี้ไปแล้ว ผลก็คือ อายุความของศาล และกระบวนพิจารณาในศาล หยุดลงชั่วคราวไปก่อน

เช่น ร้องขอคณะกรรมการแล้ว แต่คณะกรรมการยังไม่วินิจฉัย ก็เลยไปฟ้องศาลอีก กฎหมายกำหนดให้ ผู้ฟ้องต้องแจ้งแก่ศาลด้วยว่า ตนได้ร้องต่อคณะกรรมการฯไว้ด้วย

ในกรณีที่คณะกรรมการฯวินิจฉัยให้จ่ายแล้ว ก็จะแบ่งเป็น

1.) พอใจ รับเงิน จบ ห้ามฟ้องศาลเรียกค่าเสียหายในเรื่องนี้อีก

2.) ไม่พอใจ อุทธรณ์ต่อคณะกรรมการฯ วินิจฉัยมา พอใจ จบ ห้ามฟ้องศาลเรียกค่าเสียหายในเรื่องนี้อีก

3.) ไม่พอใจ อุทธรณ์ต่อคณะกรรมการฯ วินิจฉัยมา ไม่พอใจ ไปฟ้องศาลเรียกค่าเสียหายในเรื่องนี้ อีก กรณีนี้คู่พิพาทกัน ก็คือ ผู้เสียหาย กับ คณะกรรมการกองทุนนี้ โดยเรื่องที่พิจารณาคือ ควรได้ค่าเสียหายเท่าไร ศาลอาจบอกว่า เท่าเดิม หรือ ศาลอาจเพิ่มให้ (แต่ลดลงไม่ได้)

สำหรับกรณีของไทย เข้าใจดีว่าผู้เสียหายหลายคนอาจยังติดใจว่า ทำไมฟ้องนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และนายสุเทพ เทือกสุบรรณ เพื่อให้จ่ายค่าเสียหายไม่ได้ ขออธิบายดังนี้

1.) พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ 2539 วางหลักว่า กรณีที่เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ ต้องฟ้องตัวหน่วยงาน แต่ถ้ากรณีที่เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดในนามส่วนตัว ทำนอกการปฏิบัติหน้าที่ ต้องฟ้องตัวเจ้าหน้าที่

2.) กรณีสลายการชุมนุม ไม่มีช่องไหนที่จะฟ้องตัวคนได้เลย เพราะการสั่ง การปฏิบัติการ การสลายชุมนุมอยู่ในการปฏิบัติหน้าที่ทั้งนั้น หากไปละเมิดก็เป็นละเมิดจากการปฏิบัติหน้าที่ ดังนั้น ต้องฟ้องหน่วยงานเสมอ ไม่มีทางฟ้องอภิสิทธิ์ สุเทพ ได้

3.) เมื่อฟ้องหน่วยงานไปแล้ว หากศาลพิจารณาว่าเป็นละเมิดจริง ก็จะสั่งให้หน่วยงานชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้กับผู้เสียหาย จะเห็นได้ว่า เป็นเงินที่มาจากงบประมาณแผ่นดินเช่นเดียวกัน

4.) หากหน่วยงานจ่ายไปแล้ว เห็นว่า เจ้าหน้าที่ที่กระทำละเมิด กระทำโดยจงใจหรือประมาทร้ายแรง หน่วยงานก็ไปไล่เบี้ยเอากับเจ้าหน้าที่คนนั้น (ซึ่งไม่เกี่ยวกับผู้เสียหายแล้ว ผู้เสียหายได้รับเงินไปแล้ว หน่วยงานกับเจ้าหน้าที่เขาว่ากันเอง)

5.) จะเห็นได้ว่า หากใช้ช่อง พ.ร.บ. ปี 39 แล้ว กระบวนการจะช้าและเป็นภาระแก่ผู้เสียหายมาก ดังนี้ 1. ผู้เสียหายต้องพิสูจน์ให้ศาลเห็นให้ได้ว่ามีการละเมิด 2. สมมติศาลพิพากษาให้หน่วยงานจ่าย หน่วยงานก็จะสู้คดีต่ออีกในชั้นอุทธรณ์ ฎีกา 3. ค่าเสียหายที่ผู้เสียหายขอต่อศาลไปนั้น อาจไม่ได้ตามที่ขอ เพราะศาลจะดูหลายๆ อย่างประกอบ เช่น ระดับความเสียหาย, ค่าเสียโอกาสในอนาคตมีจริงหรือไม่, ผู้เสียหายมีส่วนร่วมกระทำผิดในการละเมิดนั้นหรือไม่ เป็นต้น ซึ่งปกติแล้ว ขอไปทีไร ศาลให้ไม่เต็มเสมอๆ 4. องค์คณะของศาลแต่ละคดี อาจตัดสินไม่เหมือนกันก็ได้

6.) การสลายการชุมนุมในปี 52 มีคดีตัวอย่าง ทนายสุวิทย์ ทองนวล (ทำคดีนายสมยศ พฤกษาเกษมสุข ร่วมกับทนายคารม พลพรกลาง) เป็นคนทำคดีฟ้องฐานละเมิดโดยเอา พ.ร.บ. 39 มาใช้ ขอไปประมาณกว่า 3 ล้าน ศาลสั่งให้หน่วยงานชดใช้ ได้มาล้านกว่าๆ (เคยเป็นข่าวใน น.ส.พ. ข่าวสด) และไม่แน่ใจว่าหน่วยงานสู้คดีต่อหรือไม่

7.) กรณีระเบียบฯเยียวยานี้ เปิดทางเลือกให้ผู้เสียหาย หากผู้เสียหายไม่เอาทางนี้ ก็ไปฟ้องได้ แต่ต้องไม่ลืมว่าไปฟ้องต่อศาล ก็ต้องใช้หลักตาม พ.ร.บ. ปี39 ซึ่งไม่มีทางที่จะฟ้องอภิสิทธิ์-สุเทพได้โดยตรง แต่ต้องฟ้องหน่วยงาน

8.) ระเบียบฯนี้ ไม่ได้ตัดเรื่องความผิดอาญา ในระบบกฎหมายเท่าที่เป็นอยู่ตอนนี้ ไม่มีกฎหมายใดตัดความผิดอาญาจากการสลายการชุมนุมได้ นอกจากจะมีการตรากฎหมายนิรโทษกรรม

นอกจากนี้ยังมีอีกปัญหาด้วย คือ กรณีความรับผิดแบบ without fault นั้น ศาลไทยยังไม่ค่อยพัฒนาเท่าไร พอพูดเรื่องละเมิด ก็ต้องลากไปประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ.) มาตรา 420 คือ ต้องไปพิสูจน์ว่ากระทำผิด ละเมิด ให้ได้ ถึงจะได้ค่าสินไหมทดแทน

ทีนี้ ในกรณีกฎหมายปี 2002 ของฝรั่งเศสนั้น เขาก็เอาเฉพาะเรื่องกรณี without fault เท่านั้น ที่ให้ใช้ช่องคณะกรรมการฯ แต่ถ้าเป็นการฟ้องความรับผิดที่มี fault ขึ้นมา ก็ไปว่ากันเอง ซึ่งว่ากันเองนั้นก็เป็นเรื่องที่ต้องฟ้องหน่วยงานก่อนอยู่ดี (หากเป็นการละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่)

แต่พอมากรณีของไทย มันจะผสมมั่วๆ อยู่นิดหนึ่ง คือ กรณีระเบียบเยียวยา ไม่ได้พูดเรื่อง without fault เพราะ เขาอาจไม่รู้จักก็ได้ แต่ผมเห็นว่าฐานที่รัฐบาลยอมจ่ายนี้ เป็น without fault แน่นอน เพราะจ่ายโดยไม่ได้ไปหาฐานละเมิด

แต่ระเบียบฯนี้ก็ไปเขียนอีกว่า ตัดสิทธิฟ้องแพ่ง (เดาว่า เขาไม่รู้จักเรื่อง without fault กับ fault จริงๆ เลยไม่รู้จะเขียนตัดยังไง) และหากมีการไปฟ้องศาล เป็นไปได้ว่าศาลเองก็อาจไม่รู้เรื่องอีกเหมือนกัน

นักกฎหมายไทยไม่ค่อยรู้จัก เรื่อง without fault ทุกวันนี้ตอนบรรยายวิชากฎหมายปกครอง ผมจะพูดเรื่องนี้ประมาณ 3 คาบทุกครั้ง เพราะ concept แบบ without fault ต่อไปจะใช้เยอะขึ้นแน่นอน ตามความคิดการพึ่งพาอาศัยกันฉันมิตร (national solidarity)

จริงๆ เรื่องนี้พอมีโผล่ๆ มาอยู่บ้าง เช่น กรณี ม.41 พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, กรณีร่าง พ.ร.บ. ความเสียหายจากการรับริการสาธารณสุข, กรณี พ.ร.บ. เกี่ยวกับเรื่องการชดเชยให้กับคนติดคุก ซึ่งต่อมาศาลพิพากษาว่าบริสุทธิ์

อีกประเด็น ก็คือ คนไทยส่วนใหญ่ถูกความคิดแบบกฎหมายเอกชนครอบงำมานาน พอพูดเรื่องฟ้องกันทีไร จะต้องคิดภาพตัวคนลอยมาทันที เช่น ก ตีกบาล ข ก ก็ฟ้องเรียกเงินจาก ข ข ก็เอาเงินของตนมาจ่าย ก แต่ในทางคดีปกครอง เขาไม่ได้เล่นกันที่ตัวคน เช่น ฟ้องขอเพิกถอนคำสั่งที่เจ้าหน้าที่ ก ออกมา ก็เล่นไปที่ตัวคำสั่ง ไม่ได้เล่นไปที่เจ้าหน้าที่ ก หรือ เช่น เจ้าหน้าที่ ก ปฏิบัติหน้าที่แล้วไปละเมิด ข ข ก็ฟ้องหน่วยงานต้นสังกัดของเจ้าหน้าที่ ก เพราะ การกระทำของ ก เป็นไปเพื่อการปฏิบัติหน้าที่ทำในนามของหน่วยงานนั่นเอง

อย่างไรก็ตาม เท่าที่ผ่านมา ไม่มีคำพิพากษาใดพูดชัดเรื่อง without fault เลย นอกเสียจากมี พ.ร.บ. กำหนดไว้ชัดเจน เช่นพระราชบัญญัติค่าตอบแทนผู้เสียหาย และค่าทดแทนและค่าใช้จ่ายแก่จำเลยในคดีอาญา พ.ศ. 2544

และหากฟ้องแบบ fault ไปได้ ก็ต้องเจอกับ พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ปี 2539 ที่ไปฟ้องเอากับหน่วยงานอยู่ดี และใช้กระบวนการนานมาก

รัฐบาลเองก็อาจแยกไม่ออกกระมัง เลยเขียนระเบียบออกมาแบบเร็วๆ แบบนี้

ตอนทำระเบียบ ไม่รู้ว่าเขาเอาแบบของ พระราชบัญญัติค่าตอบแทนผู้เสียหาย และค่าทดแทนและค่าใช้จ่ายแก่จำเลยในคดีอาญา พ.ศ.2544 มาดูไหม เพราะอันนี้เขียนค่อนข้างใช้ได้ มีคณะกรรมการพิจารณา คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และเขียนชัดว่าไม่ตัดสิทธิหรือประโยชน์ที่ผู้เสียหายหรือจำเลยพึงได้ตามกฎหมายอื่น

หากจะทำให้เป็นระบบกว่านี้ ควรออกมาในรูปแบบ ดังนี้

1.) มีคณะกรรมการพิจารณา ผู้เสียหายยื่นคำร้อง

2.) คณะกรรมการกำหนดจำนวนเงิน ผู้เสียหายพอใจ รับไป จบ

3.) คณะกรรมการกำหนดจำนวนเงิน ผู้เสียหายไม่พอใจ อุทธรณ์ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ผู้เสียหายพอใจ จบ

4.) คณะกรรมการกำหนดจำนวนเงิน ผู้เสียหายไม่พอใจ อุทธรณ์ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ผู้เสียหายไม่พอใจ ฟ้องศาล เพื่อให้ศาลกำหนดจำนวนเงินให้ใหม่

5.) กรณีไม่เลือกช่องทางคณะกรรมการ ก็ไปฟ้องศาลได้โดยตรง

6.) นี่เป็นความรับผิดแบบ without fault ไม่ใช่ความรับผิดแบบ fault หากตั้งฐานเอาแบบ fault ก็ไปฟ้องได้

(ประเด็น คือ ผู้ปฏิบัติกฎหมายไทยจะรู้จักและแยกแยะ without fault กับ fault ได้หรือไม่ หรือเหมารวมไปหมด ดังนั้น จริงๆ น่าจะตรากฎหมาย เขียนระเบียบให้ชัด ผมจึงคาดเดาว่า ด้วยเหตุนี้เอง ระเบียบฯ จึงไปเขียนว่าตัดสิทธิฟ้องแพ่ง เพราะ ไม่รู้จักเรื่อง without fault กับ fault รู้จักแค่ว่าถ้าฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทน เรียกเงินกัน ต้องเป็นฟ้องแพ่งแบบละเมิดหมด)






ที่มา: เฟซบุ๊คส่วนตัวปิยบุตร แสงกนกกุล


มีการเรียบเรียงเพิ่มเติมในเวลา 00.34 น.(25 พ.ค.55)