“เผด็จการรัฐสภา”

คำนูณ สิทธิสมาน

เมื่อห้าทุ่มครึ่งคืนวันอังคารที่ 24 พฤษภาคม 2555 ในประการประชุมร่วมกันของรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฯแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 291 วาระ 2 ช่วงก่อนจะลงมติมาตรา 291/6 คุณบุญยอด สุขถิ่นไทย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระบบบัญชีรายชื่อจากพรรคประชาธิปัตย์ลุกขึ้นประท้วงประธานรัฐสภาอย่างแข็งกร้าวแล้วเอ่ยคำ ๆ หนึ่งที่น่าจะนำมาพิจารณากัน ณ ที่นี้

“เผด็จการรัฐสภา”

ระยะหลัง ๆ นี้คำว่า “เผด็จการรัฐสภา” กลายเป็นวาทกรรมที่ได้รับการหยิบยกขึ้นมาพูดบ่อยเป็นพิเศษในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร และรัฐสภา ผมได้ยินจัง ๆ ครั้งแรกก็จากคุณกรณ์ จาติกวณิชในช่วงการพิจารณาอนุมัติพระราชกำหนดการเงิน 4 ฉบับ

พรรคประชาธิปัตย์พุ่งเป้าโจมตีไปที่คุณทักษิณ ชินวัตร

เช่นเดียวกับครั้งหนึ่งเมื่อวันพุธที่ 8 มิถุนายน 2548 คุณเสนาะ เทียนทองก็อภิปรายในทำนองเดียวกันแม้จะไม่ได้เอ่ายคำว่า “เผด็จการรัฐสภา” ออกมาตรง ๆ ก็ตาม

เช่นกัน เป้าหมายโจมตีเมื่อเกือบ 6 ปีก่อนก็เป็นคุณทักษิณ ชินวัตรคนเดียวกันนี้แหละ

ก็มีทั้งผู้ที่เห็นด้วย และไม่เห็นด้วย

ผู้ที่ไม่เห็นด้วยก็จะยกข้อถกเถียงด้วยประเด็นง่าย ๆ เดิม ๆ ว่ารัฐบาลมาจากการเลือกตั้ง ส.ส.ข้างมากในสภาก็มาจากการเลือกตั้ง จะมาบอกว่าเป็นเผด็จการได้อย่างไร บ้าหรือเปล่า ปะปนกันหรือเปล่า อคติเกินไปหรือเปล่า จะเอาอะไรกันแน่ ฯลฯ

ส่วนผู้ที่เห็นด้วยนั้น ก็มีวิธีให้เหตุผลแตกต่างกันออกไป

มีบ้างที่ยกตัวบุคคลขึ้นมากล่าวถึง โดยเฉพาะคุณทักษิณ ชินวัตร แต่ก็มีบ้างที่พูดถึงระบอบ หรือภาษาอังกฤษเขาใช้คำว่า regime

ผมเองเป็นส่วนหนึ่งในผู้ที่เห็นด้วยประเภทหลัง

ไม่ว่าจะเป็นคุณทักษิณ ชินวัตร หรือคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หรือใครก็ตาม ระบอบการเมืองที่ดำรงอยู่ก็คือเผด็จการรัฐสภา

เรา – คนไทยทั้งหลาย – อยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการรัฐสภามานานแล้ว !

ระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาในยุคปัจจุบันนี้ ทั้งในประเทศไทยและประเทศอื่น ๆ ที่ถือว่าพรรคการเมืองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรย่อมได้เป็นรัฐบาล ทำให้การบริหารประเทศอยู่ในลักษณะเผด็จการรัฐสภาโดยอัตโนมัติ เพราะพรรคการเมืองฝ่ายค้านที่มีเสียงข้างน้อยในสภาผู้แทนราษฎรจะไม่มีทางชนะรัฐบาลในการลงคะแนนเสียงเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายและมติสำคัญอื่น ๆ ได้เลย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศไทยที่มีหลักการของรัฐธรรมนูญบังคับให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมือง และมติพรรคการเมืองต้องได้รับการปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด ไม่เช่นนั้นอาจถูกขับออกจากพรรคการเมืองได้ จะมีผ่อนคลายลงบ้างก็ในรัฐธรรมนูญ 2550

บทบัญญัติตามลายลักษณ์อักษรของรัฐธรรมนูญที่เขียนไว้ว่ารัฐสภาควบคุมการบริหารของรัฐบาลจึงผิดไปจากความเป็นจริง

เพราะรัฐบาลกับเสียงข้างมากในรัฐสภาเป็นกลุ่มบุคคลกลุ่มเดียวกัน !

นี่คือธรรมชาติของระบบรัฐสภายุคปัจจุบันที่ภาษาวิชาการเรียกว่าระบบรัฐสภาอำนาจเดี่ยว หรือ Monist คือเป็นระบบที่การใช้อำนาจในองค์กรบริหารและในองค์กรนิติบัญญัติตกอยู่กับกลุ่มบุคคลเดียวกัน

ในทางวิชาการนั้น ระบบรัฐสภาวิวัฒนาการมาเป็นระยะยาวนับร้อยๆ ปี โดยอาจแยกเป็น 2 ระยะ

ระบบรัฐสภาอำนาจคู่ หรือ Dualist

ในระยะแรกเป็นรูปแบบที่สภาผู้แทนราษฎรคือองค์กรที่ประชาชนเลือกตั้งผู้แทนขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกควบคุมการทำงานของรัฐบาลซึ่งเป็นองค์กรที่อยู่ภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางที่เป็นจริง ไม่ใช่แค่ลายลักษณ์อักษร พระมหากษัตริย์ยังคงมีอำนาจอยู่ แต่เริ่มถูกตรวจสอบและถ่วงดุล ระบบรัฐสภาดั่งว่าจึงมีกลไกถ่วงดุลอำนาจที่แท้จริงระหว่าง 2 องค์กร โดยองค์กร 2 องค์กรต่างฝ่ายต่างควบคุมซึ่งกันและกัน

ระบบรัฐสภาอำนาจเดี่ยว หรือ Monist

เพิ่งเกิดขึ้นในระยะเวลาประมาณ 100 กว่าปีที่ผ่านมา เพราะการถือกำเนิดขึ้นของพรรคการเมือง และระบบพรรคการเมือง พร้อม ๆ กับการเสื่อมถอยอำนาจลงเรื่อย ๆ ของพระมหากษัตริย์ กฎเกณฑ์ใหม่ที่เกิดขึ้นคือพรรคการเมืองที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะได้รับการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ให้เข้ามาเป็นรัฐบาล ความเข้าใจที่ว่าสภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรที่ควบคุมรัฐบาลจึงไม่ถูกต้อง เพราะทั้งรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎรได้กลายมาเป็นองค์กรเดียวกัน

ข้อเท็จจริงประการนี้แหละที่ทำให้การปกครองระบบรัฐสภารูปแบบเดียวกันมีผลแตกต่างกันในแต่ละประเทศ

อย่างน้อยมีปัจจัยอยู่ 3 ประการที่เป็นเงื่อนไขส่งตรงถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบ

ปัจจัยที่หนึ่ง เงื่อนไขกลไกการบริหารของประเทศนั้นๆ ที่อยู่นอกเหนือไปจากที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร

ปัจจัยที่สอง เงื่อนไขพฤติกรรมของนักการเมือง และ/หรือพรรคการเมือง ของประเทศนั้นๆ

ปัจจัยที่สาม เงื่อนไขความเอาใจใส่และมาตรฐานทางการเมือง และ ฯลฯ ของสื่อมวลชน และของประชาชนโดยทั่วไป กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือสภาพการณ์ทางสังคมวิทยาการเมือง หรือ Political Sociology นั่นเอง

ระบบรัฐสภาไทยลอกแบบมาจากระบบรัฐสภาอังกฤษ เหตุไฉนผลที่ได้ไม่เหมือนกัน ก็ต้องพิจารณาจาก 3 ปัจจัยข้างต้นโดยละเอียด

เผด็จการรัฐสภาไม่ใช่เรื่องใหม่

เผด็จการรัฐสภาเป็นผลโดยธรรมชาติ ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ และไม่ได้ดีหรือเลวโดยตัวของมันเอง
นักวิชาการกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะกลุ่มนักกฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ ในภาคพื้นยุโรป รู้ข้อเท็จจริงเหล่านี้เป็นอย่างดีมาตั้งแต่อย่างต่ำหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อประมาณปี 2488 หรือเกือบ 60 ปีมาแล้ว จึงได้พยายามอุดช่องโหว่หรือขจัดจุดอ่อนของระบบรัฐสภากันอย่างเต็มกำลัง

ด้วยสิ่งที่เรียกว่า “บทบัญญัติรัฐธรรมนูญสมัยใหม่” ที่ไม่ยึดติดกับกรอบความคิดเดิมต่อไป

บทบัญญัติรัฐธรรมนูญสมัยใหม่ได้รับการนำมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นจำนวนมาก นักวิชาการกฎหมายมหาชนจำนวนหนึ่งเชื่อว่าจะเยียวยาโรคเผด็จการรัฐสภาได้ในระดับหนึ่ง แต่ผลที่ได้กลับตรงกันข้าม เพราะยังคงบทบัญญัติบังคับให้ผู้สมัครสมาชิกสถาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมือง ในขณะที่ไปมีมาตรการเสริมความเข้มแข็งให้ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

นอกจากจะเยียวยาไม่ได้ผลแล้ว ยังไปช่วยทำให้ “โรคเผด็จการรัฐสภา” ออกอาการรุนแรงยิ่งขึ้นเสียอีก จนทำให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองต่อเนื่องมาถึงปัจจุบัน

การรักษาโรคเผด็จการรัฐสภาไม่ง่าย ที่ยากที่สุดก็คือความเชื่อของประชาชน

เผด็จการรัฐสภานั้นไม่สลายไปง่าย ๆ เพียงเพราะการแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ เขียนรัฐธรรมนูญใหม่ หรือรัฐประหารแล้วนำระบอบเผด็จการทหารมาแทนที่

แต่จะชี้ขาดด้วย 3 ปัจจัยดังกล่าวมาข้างต้น

(1) กลไกการบริหารนอกเหนือรัฐธรรมนูญ, (2) พฤติกรรมของนักการเมือง และ (3) ความเอาใจใส่และมาตรฐานทางการเมืองของสื่อมวลชนและประชาชน

ท่านผู้อ่านช่วยผมประเมิน 3 ปัจจัยนี้ของประเทศไทยหน่อยได้ไหม ?