การคอรัปชั่นการจัดซื้อสาธารณะ บทวิเคราะห์จากองค์กรความโปร่งใสสากล

ไทยพับลิก้า

การจัดซื้อจัดจ้างเป็นกระบวนการที่ส่งผลกระทบรอบด้านต่อชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คน เผาผลาญงบประมาณของรัฐในแต่ละปีเป็นจำนวนมหาศาล การก่อสร้างอาคารสถานที่โดยหน่วยงานของรัฐทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ การสร้างถนน การให้บริการด้านสุขภาพ การศึกษา การจัดการเรื่องน้ำดื่มและระบบสุขาภิบาล เป็นตัวอย่างของการลงทุนสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้าง

องค์กรเพื่อการพัฒนาและแสวงหาความร่วมมือทางเศรษฐกิจ (The Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD) ได้ประเมินมูลค่าตลาดการจัดซื้อของรัฐบาลทั่วโลกไว้กว่า 2 ล้านล้านเหรียญสหรัฐต่อปี และชี้ให้เห็นว่ายิ่งเงินมีโอกาสเปลี่ยนมือได้มากเท่าไร เมื่อนั้นโอกาสเกิดคอรัปชั่นก็จะมีมากตามไปด้วย

คนทั่วไปมักจะเข้าใจว่ากระบวนการจัดซื้อจัดจ้างสาธารณะเป็นเรื่องทางเทคนิคที่มีความสลับซับซ้อน แต่ความเชื่อเหล่านี้ควรจะเปลี่ยนไป ทุกคนควรตระหนักว่าเป็นเรื่องสำคัญที่ควรจะเข้าใจ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการทุจริตในการจัดซื้อสาธารณะ

เริ่มตั้งแต่บุคคลทั่วไป จนถึงเจ้าหน้าที่ระดับสูง ทุกคนล้วนมีส่วนสำคัญในการช่วยให้เงินภาษีของประชาชน ถูกใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้ได้มาซึ่งสินค้าและบริการที่มีคุณภาพ ในราคาที่เป็นธรรมสำหรับทุกฝ่าย

องค์กรเพื่อความโปร่งใสสากล (Transparency International – TI) ได้นำเสนอบทความเรื่อง Corruption and Public Procurement มีจุดประสงค์เพื่อเพิ่มความตระหนักรู้ และเพิ่มความสนใจของบุคคลทั่วไป ต่อการส่งเสริมความซื่อสัตย์และโปร่งใสในจัดซื้อจัดจ้างสาธารณะ โดยบทความมีสาระสำคัญดังนี้

ความเข้าใจเรื่องการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อสาธารณะ
การจัดซื้อจัดจ้างสาธารณะ (Public Procurement) คือกระบวนการเพื่อให้ได้มาซึ่งสินค้าและบริการ แก่หน่วยงานของรัฐ เริ่มตั้งแต่การแสดงความจำนง การสร้างเอกสาร สัญญาตอบแทนคู่สัญญา การตรวจสอบ ดำเนินงาน และการเบิกจ่ายเมื่อสัญญาแล้วเสร็จ โดยเป็บระเบียบแบบแผนที่หน่วยงานของรัฐทั่วโลกปฏิบัติ เพื่อป้องกันการทุจริต

นโยบายระดับสากลยังไม่มีการให้ความสำคัญกับการจัดซื้อที่ปราศจากการทุจริตเท่าไรนัก กลุ่มผู้บริจาคและองค์การระหว่างประเทศจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็น องค์กรเพื่อความร่วมมือและพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD), ธนาคารเพื่อการพัฒนาแบบพหุภาคี (Multilateral development banks หรือ MDBs), องค์การการค้าโลก (World Trade Organisation หรือ WTO) และสหภาพยุโรป ได้ให้ความสำคัญในการเพิ่มความโปร่งใสและความสามารถในการดูแลการทุจริตในการจัดซื้อ โดยมีเป้าหมายหลักเพื่อทำให้การใช้จ่ายเงินภาษีของประชาชนเกิดความคุ้มค่ามากที่สุด และเงินที่ได้รับจากการบริจาคถูกใช้อย่างมีประสิทธิผลมากขึ้น ประชาคมโลกและกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วได้ร่วมกันยกให้ความซื่อสัตย์เป็นเสาหลักที่สำคัญของระบบจัดซื้อระดับประเทศที่มีประสิทธิภาพ

ในการจัดซื้อสาธารณะที่ไม่มีความซื่อสัตย์ จะนำไปสู่การคอรัปชั่นต่างๆมากมาย เริ่มตั้งแต่การติดสินบน ค่าน้ำร้อนน้ำชา การสมรู้ร่วมคิด การฮั้วประมูล การเอื้อผลประโยชน์ ไปจนถึงการมีผลประโยชน์ทับซ้อน ซึ่งเกิดจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ใช้อำนาจ หรือตัดสินใจโดยคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนตนมากกว่าส่วนรวม ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่รับผิดชอบในการจัดซื้อ นักการเมืองผู้สร้างนโยบาย ผู้ประมูล คู่สัญญา ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งหลายในสัญญา รวมไปถึงธนาคารผู้ปล่อยกู้อย่างผิดกฎหมาย

ต้นทุนของการทุจริตในการจัดซื้อสาธารณะ
เนื่องจากการทุจริตการจัดซื้อจัดจ้างจะถูกทำกันอย่างลับๆ การประเมินมูลค่าการทุจริตจึงเป็นเรื่องยาก แต่คนส่วนใหญ่ก็รับรู้ว่าการทุจริตนั้น ได้ส่งผลกระทบต่อประสิทธิภาพในการใช้จ่ายของรัฐเป็นจำนวนมหาศาล

องค์กรเพื่อความโปร่งใสสากล (TI) ได้ประเมินมูลค่าความเสียหายทั่วไปโดยเฉลี่ยที่เกิดจากการทุจริตจัดซื้อจัดจ้างอยู่ที่ 10 – 25 % และในกรณีที่แย่ที่สุดอาจมากถึง 50 % ของมูลค่าโครงการ ในประเทศโมรอคโค แม้จะมีการแก้ไขปรับปรุงระบบการจัดซื้อจัดจ้างให้ดีขี้น แต่ผู้เชี่ยวชาญในภาคอุตสาหกรรมก็ยังประเมินว่า มูลค่าการทุจริตจัดซื้อจัดจ้าง มีถึง 5 % ในมูลค่าสัญญา ในประเทสฟิลิปปินส์ กลุ่มนักธุรกิจได้ประเมินไว้ว่าอาจมีสูงถึง 50 %

การทุจริตจัดซื้อจัดจ้างไม่ได้สร้างให้เกิดความเสียหายเฉพาะในรูปตัวเงินเท่านั้น แต่ยังส่งผลถึง ชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คน เช่นการก่อสร้างที่ไม่ได้มาตรฐานทำให้อาคารบ้านเรือนถล่ม ดังตัวอย่างการเกิดแผ่นดินไหวครั้งใหญ่ในประเทศจีน เฮติ อินเดีย หรือตุรกี ที่มีผู้เสียชีวิตเป็นจำนวนมาก ล้วนถูกกล่าวหาว่าเป็นผลมาจากการทุจริตในการก่อสร้าง หรือการผลิตยาปลอม ยาที่ไม่ได้มาตรฐาน ทำให้ไม่สามารถใช้รักษาผู้ป่วยได้



ความเสี่ยงในการทุจริตและการแก้ไข
ในบทความยังได้ชี้ให้เห็นถึงโอกาสในการทุจริตในขั้นตอนต่างๆ ของการจัดซื้อ พร้อมทั้งบอกวิธีที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันการทุจริต โดยมีการแบ่งขั้นตอนของการจัดซื้อจัดจ้างเป็นขั้นตอนต่างๆ 5 ขั้นตอน ดังนี้

ขั้นตอนแรกคือ การประเมินความต้องการ เป็นขั้นตอนที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจ ไม่ว่าจะเป็นขอบเขต ความเป็นไปได้ของโครงการ ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และเงินค่าใช้จ่ายที่เหมาะสม โอกาสในการทุจริตในขั้นตอนนี้คือ การอนุมัติให้ทำในสิ่งไม่จำเป็น โครงการที่สร้างความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม การใช้วัสดุอุปกรณ์ที่ไม่มีคุณภาพ การประเมินมูลค่าโครงการเกินความเป็นจริง หรือการออกแบบโครงการให้เอื้อประโยชน์กับข้าราชการ นักการเมือง หรือภาคเอกชนที่มีผลประโยชน์ทับซ้อน

แนวทางในการป้องการทุจริตในขั้นตอนนี้ก็คือ การขยายช่องทางในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารให้บุคคลทั่วไป รวมไปถึงการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การรับฟังความเห็นของประชาชน ผู้เชี่ยวชาญ ชุมชน ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากโครงการ มีการคัดเลือกที่ปรึกษาโครงการด้วยความโปร่งใส ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน และอิสระจากแรงกดดันทางการเมือง มีการสร้างกฎกติกา แนวทางปฏิบัติ ที่มีประสิทธิภาพ เพื่อป้องกันการทุจริต

ขั้นตอนที่สอง การเตรียมการ เป็นขั้นตอนพื้นฐานในการพิจารณา และอนุมัติโครงการ ผู้สร้างสัญญาต้องออกแบบสัญญา เตรียมแผนการและวิธีการจัดซื้อจัดจ้างที่เหมาะสม ถูกต้องตามกฎหมาย เตรียมเอกสารและประกาศให้มีการประมูล โอกาสในการทุจริตในขั้นตอนนี้คือการออกแบบสัญญาที่เอื้อประโยชน์ มีอคติ หรือเข้าข้างผู้ประมูลรายใดรายหนึ่ง ทำให้ไม่เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมระหว่างผู้ประมูล

แนวทางในการปฏิบัติเพื่อป้องกันการทุจริตในขั้นตอนนี้คือการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ ที่มีคุณสมบัติ มีความสามารถดูแลการดำเนินงาน และดูแลเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนของผู้ปฏิบัติหน้าที่ทเกี่ยวข้อง มีที่ปรึกษาที่เป็นอิสระ และมีขั้นตอนการคัดเลือกที่โปร่งใส เปิดโอกาสให้สาธารณะชนสามารถเข้าถึงข้อมูล เอกสาร สัญญาขั้นสุดท้าย มีการรับฟังความคิดเห็น และเปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมสามารถเข้ามาตรวจสอบและติดตามได้

โดยมีการยกตัวอย่างการจัดซื้อจัดจ้างในประเทศต่างๆ ที่องค์กรเพื่อความโปร่งใสสากล (TI) ได้เข้าไปมีส่วนในการสอดส่องดูแลร่วมกับภาคประชาสังคม พบว่าการเปิดโอกาสให้องค์กรอิสระ หรือภาคประชาสังคมเข้าไปร่วมสอดส่องดูแลทำให้ ผู้เข้าร่วมประมูลเกิดความเชื่อมั่น ทำให้การจัดซื้อจัดจ้างมีความน่าเชื่อถือ โปร่งใสยิ่งขึ้น ลดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ สามารถประหยัดค่าใช้จ่ายในครงการ และทำให้การส่งมอบตรงเวลาตามสัญญาที่กำหนด

ขั้นตอนที่สาม การคัดเลือกคู่สัญญาและผลตอบแทน เป็นขั้นตอนในการเปิดเผยรายละเอียดของโครงการเพื่อดึงดูดผู้สนใจให้เข้าร่วมการประมูล โดยโอกาสที่จะเกิดการทุจริตในขั้นตอนนี้คือ การเปิดเผยข้อมูลที่เป็นความลับ หรือข้อมูลที่เอื้อประโยชน์ให้กับผู้ประมูลรายใดรายหนึ่งเป็นพิเศษ การเปิดเผยข้อมูลล่าช้า ทำให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างผู้ประมูล รวมไปถึงการเปลี่ยนแปลงข้อตกลงในสัญญาหลังจากได้ผู้ชนะการประมูลแล้ว

วิธีในการป้องกันการทุจริตในขั้นตอนนี้คือการเปิดเผยข้อมูลที่เหมือนกันต่อผู้เข้าร่วมประมูลทุกคน มีการเปิดเผยเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการประมูลทั้งหมดต่อผู้ประมูลและต่อสาธารณะ

ขั้นตอนที่สี่ การปฎิบัติตามสัญญา ในขั้นตอนนี้ผู้ที่ชนะการประมูล หรือคู่สัญญา จะต้องดำเนินงาน ส่งมอบสินค้าหรือบริการ ตามที่ตกลงไว้ในสัญญา โดยมีผู้มีอำนาจคอยกำกับดูแล โอกาสเสี่ยงที่จะทุจริตในขั้นตอนนี้คือการส่งมอบสินค้าหรือบริการที่ไม่มีคุณภาพหรือไม่เป็นไปตามข้อสัญญา การป้องกันการทุจริตในขั้นตอนนี้คือการเปิดกาสให้ภาคประชาสังคม ชุมชน ผู้ได้รับผลประโยชน์จากโครงการเข้ามาตรวจสอบการก่อสร้าง ให้เป็นไปตามข้อกำหนด และไม่มีการแก้ไขสัญญาในภายหลัง

ขั้นตอนสุดท้ายคือ การทำบัญชีขั้นสุดท้ายและการเบิกจ่าย ซึ่งมีโอกาสเกิดการทำบัญชีผิดพลาด ต้นทุนค่าใช้จ่ายผิด มีการทุจริต แจ้งหนี้ซ้ำ หรือสรุปยอดเงินผิด ข้อปฏิบัติในขั้นตอนนี้คือเปิดโอกาสให้บุคคลที่สามมีโอกาสเข้ามาตรวจสอบค่าใช้จ่ายเปรียบเทียบระหว่างบัญชีขั้นสุดท้ายกับสัญญาและข้อตกลงในตอนต้น ไม่ให้มีความคลาดเคลื่อน และมีการเปิดเผยข้อมูลทั้งหมดต่อสาธารณะ



ระบบจัดซื้อจัดจ้างที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพ
การจัดซื้อจัดจ้างเป็นแนวปฏิบัติพื้นฐานในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ โดยระบบการจัดซื้อจัดจ้างที่ดีควรคำนึงถึง ประสิทธิภาพ ความคุ้มค่า การประมูลแข่งขันที่เป็นธรรม ความโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ ซึ่งระบบจัดซื้อจัดจ้างที่ดีควรคำนึงถึงองค์ประกอบที่สำคัญต่างๆ ดังนี้

กฎ ระเบียบและวิธีการปฏิบัติ – การประมูลจัดซื้อจัดจ้างจำเป็นต้องมีการสร้างกฎระเบียบปฏิบัติมาบังคับใช้เพื่อป้องกันการทุจริต กฎระเบียบปฏิบัติควรครอบคลุมและเป็นที่ยอมรับของทุกองค์กรของรัฐที่ใช้จ่ายเงินภาษีของประชาชน การจัดซื้อต้องเปิดให้มีการประมูลสาธารณะ ที่มีความเป็นธรรม เพื่อไม่ให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างผู้เข้าร่วมประมูล ประกาศหลักเกณฑ์การประมูล วัน เวลา ในการประมูลให้ชัดเจน เป็นที่รับรู้โดยทั่วกัน ซึ่งกฎระเบียบเหล่านี้สามารถเปิดโอกาสให้ร้องเรียนและแก้ไขภายหลังได้

ระบบจัดซื้อ – ระบบจัดซื้อจะต้องถูกพัฒนาอย่างเหมาะสมไปพร้อมๆกับระบบการจัดการโครงสร้างสถาบันการเงิน เพื่อให้การวางแผน และใช้จ่ายเงินมีประสิทธิผล ระบบจัดซื้อจัดจ้างจะต้องถูกบริหารจัดการให้สอดคล้องกับนโยบายโดยที่ปรึกษา ผู้ดูแล และผู้ปฏิบัติ ให้เกิดความโปร่งใส และมีประสิทธิภาพ เช่นการประมูลออนไลน์

การเข้าถึงข้อมูล – ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างควรถูกเก็บรวบรวมไว้ด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลการดำเนินการ การตัดสินใจ หรือข้อมูลทางการเงิน เพื่อให้ง่ายต่อการวิเคราะห์หรือเผยแพร่ข้อมูล การกระจายตัวกันของการจัดซื้อไม่ควรเป็นข้ออ้างในการเก็บข้อมูล โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อมูลทางสถิติ ควรมีการนำเทคโนยีมาช่วยเพื่อสร้างให้เกิดความโปร่งใสและความรับผิดชอบ สิ่งที่เป็นข้อมูลทางเทคนิคควรจะทำให้ง่ายต่อการเข้าใจของบุคลทั่วไป ข้อมูลที่ถือว่าเป็นความลับ หรือข้อมูลที่ไม่สามารถเปิดเผยได้ ควรจะมีให้น้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้

การพัฒนาขีดความสามารถ – ระบบควรทำให้แต่ละฝ่ายของงานจัดซื้อ มีความพร้อมที่จะปฏิบัติหน้าที่ของตนเอง ข้าราชการหน่วยต่างๆจะต้องมีความเป็นมืออาชีพ ที่เกิดจากการฝึกฝนหรือการชี้แนะในองค์กร โดยระบบของราชการต้องเอื้อให้ภาคเอกชนสามารถร่วมงานกับภาครัฐ และขณะเดียวกันก็ต้องพัฒนาขีดความสามารของภาคประชาสังคมให้สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการออกแบบ พัฒนาและตรวจสอบระบบจัดซื้อจัดจ้าง เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและความโปร่งใส

ระบบควบคุมและตรวจสอบ -  การควบคุมและตรวจสอบระบบจากทั้งภายในและภายนอกเป็นรากฐานของการป้องกันการทุจริตในการจัดซื้อ โดยการควบคุมและตรวจสอบจะต้องมีการติดตาม เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการเอาผิดเนื่องจากความผิดพลาดในการปฏิบัติหน้าที่ บทลงโทษสำหรับการทุจริตจะต้องถูกระบุอย่างชัดเจน และมีการบังคับใช้

กลไกการอุทธรณ์ – ต้องมีหน่วยงานที่สามารถรับข้อร้องเรียนได้ โดยหน่วยงานนี้จะต้องมีความรู้ความเข้าใจในระบบการจัดซื้อจัดจ้าง และมีความสามารถในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น และจะต้องเป็นอิสระจากหน่วยงานอื่นๆ ทั้งหน่วยงานที่เป็นผู้กำหนดกฎเกณฑ์ ผู้ดำเนินงานจัดซื้อ หน่วยงานตรวจสอบ และหน่วยงานที่ทำหน้าที่ควบคุมดูแลโครงการ

มาตรการป้องกันการทุจริต – ระบบการจัดซื้อจะต้องมีความสามารถในการป้องกันการทุจริต ด้วยกระบวนการป้องกัน ตรวจหา และคว่ำบาตรการทุจริต ต้องมีบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการทุจริตในกฎหมายอาญา ทั้งการปลอมแปลง การฉ้อโกง การมีผลประโยชน์ทับซ้อน การคว่ำบาตรเป็นหนึ่งในมาตรการที่รัฐสามารถใช้เพื่อทำให้กระบวนการทางกฎหมายมีประสิทธิภาพ เป็นการป้องกัน และลงโทษไม่ให้ผู้ที่เคยทำความผิดเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการจัดซื้อได้อีก

เมื่อสรุปถึงวิธีการสำคัญในการรับมือกับปัญหาการทุจริตจัดซื้อจัดจ้างนั้น มาตรการป้องกันถือเป็นวิธีการที่ดีกว่ามาตรการแก้ไข ที่รอให้ปัญหาเกิดแล้วจึงไปแก้ โดยสิ่งสำคัญที่จะสามารถป้องกันไม่ให้เกิดการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างก็คือความโปร่งใส ที่เกิดจากการเปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมเข้ามาตรวจสอบ แก้ไขกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง มีการอำนวยความสะดวกให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วม ในการตรวจสอบ และรายงานความผิดที่เกิดขึ้นด้วยวิธีการต่างๆ เช่น พัฒนาให้เกิดการประมูลผ่านระบบอินเตอร์เน็ตมากขึ้น หรือสร้างมาตรการในการคุ้มครองพยานที่สามารถให้เบาะแสการกระทำความผิดได้ เพื่อให้บุคคลอื่นๆ สามารถเข้าร่วมกระบวนการตรวจสอบ หรือร้องเรียนได้อย่างมั่นใจมากขึ้น