สำรวจร่าง พ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมาย...ความเป็นไปได้ของ "ปัตตานีมหานคร"

ต้อง ยอมรับว่าห้วงเวลานี้ กระแส "กระจายอำนาจ" และ "ท้องถิ่นปกครองตนเอง" กำลังมาแรง ล่าสุดเมื่อวันที่ 10 ธ.ค.ก็เพิ่งมีเสียงประกาศก้องจากเวที "ปัตตานีมหานคร: ประชาชนจะได้อะไร?" เดินหน้าล่าชื่อประชาชน 10,000 รายชื่อ เพื่อเสนอกฎหมายขอสิทธิบริหารจัดการท้องถิ่นเองภายใต้โมเดล "ปัตตานีมหานคร"
          แต่เป็นที่ทราบกันดีว่า การเข้าชื่อเสนอกฎหมายในประเทศไทยนั้น แม้รัฐธรรมนูญจะให้สิทธิไว้ก็จริง แต่กระบวนการ วิธีการ และเส้นทางสู่ความสำเร็จ มีความเป็นไปได้น้อยมาก...

10 ปี 37 ฉบับ-สภาถกกว่า 1 พันวัน "ตกเกือบหมด"
          จากการเก็บข้อมูลของนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ พบว่า ในห้วง 10 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่มีพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 พบว่ามีการเสนอกฎหมายจากภาคประชาชนรวมทั้งสิ้น 37 ฉบับ เป็นร่าง พ.ร.บ.36 ฉบับ ร่างรัฐธรรมนูญ 1 ฉบับ เฉลี่ยแล้วปีละ 4 ฉบับ
          ทั้งนี้ ใน 37 ฉบับ เป็นการเสนอกฎหมายภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2540 จำนวน 16 ฉบับ รัฐธรรมนูญปี 2550 จำนวน 21 ฉบับ เป็นกระบวนการนำเสนอจากประชาชนโดยตรง 31 ฉบับ นำเสนอผ่านคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) 6 ฉบับ โดยกฎหมายที่ถูกนำเสนอมากที่สุดเป็นกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น กฎหมายจัดตั้งจังหวัด กฎหมายสภาตำบล ร่าง พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนตำบล เป็นต้น
          จากข้อมูลยังพบว่า กระบวนการพิจารณากฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนมี 3 ขั้นตอน กล่าวคือ
          1.ตรวจสอบรายชื่อและหลักเกณฑ์
          2.กระบวนการพิจารณากฎหมายโดยสภาผู้แทนราษฎร และ
          3.กระบวนการพิจารณากฎหมายโดยวุฒิสภา
          แต่ที่ผ่านมาพบว่ากฎหมายจากภาคประชาชนไม่ผ่านขั้นตอนที่ 1 มากที่สุด จำนวนถึง 17 ฉบับ โดยจำแนกระยะเวลาที่ใช้ในการพิจารณาต่อฉบับ คือ ขั้นตอนที่ 1 ใช้เวลาเฉลี่ย 333 วัน ขั้นตอนที่ 2 การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ประมาณ 359 วัน ขณะที่ชั้นวุฒิสภาใช้เวลา 468 วัน รวมแล้วกฎหมายภาคประชาชนทั้งฉบับใช้เวลาพิจารณากว่า 1,100 วัน
          เห็นอย่างนี้แล้ว ทำให้เกิดคำถามว่า ร่าง พ.ร.บ.ปัตตานีมหานคร จะอยู่ตรงไหนกัน หรือจะมีจุดจบไม่ต่างกับร่างกฎหมายเกือบ 40 ฉบับที่กล่าวมานั้น
          อย่างไรก็ดี ณ นาทีนี้ต้องบอกว่าการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนไม่ใช่ช่องทางที่สิ้นหวัง เสียทีเดียว เพราะเมื่อมีการเปลี่ยนรัฐธรรมนูญ ก็ได้มีการปรับเกณฑ์การเข้าชื่อเสนอกฎหมายให้ง่ายขึ้น แม้จะยังไม่สมบูรณ์ สะดวก รวดเร็ว และเคารพความเห็นของประชาชนมากที่สุดก็ตาม
          ปัจจุบันมีร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ที่เสนอโดยองค์กรต่างๆ รวม 4 ฉบับ "ศูนย์ข่าวภาคใต้ สถาบันอิศรา" จึงขอเสนอบทวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบระหว่างร่างกฎหมาย 4 ฉบับนี้ และ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 ซึ่งมีอยู่เดิม และยังบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน เพื่อประเมินโอกาสและความเป็นไปได้ที่กฎหมายจากปวงชนชาวไทยเจ้าของประเทศจะ ผ่านการพิจารณาจากรัฐสภาให้ได้ชื่อว่าเป็น "กฎหมายของประชาชน" อย่างแท้จริง

ย้อนดูหลักเกณฑ์เก่า "เข้าชื่อเสนอกฎหมาย"
          การเปิดให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้น มีบัญญัติรับรองไว้ตั้งแต่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย พ.ศ.2540 และยังได้ตรากฎหมายลูก คือ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 ออกมาด้วย โดยยังคงมีผลบังคับใช้จนถึงทุกวันนี้ แม้ว่าหลักเกณฑ์สำคัญๆ ของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายจะเปลี่ยนไปมากแล้วตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันก็ตาม
          แต่ในเมื่อยังไม่มีกฎหมายใหม่ออกมารองรับ จึงให้ใช้กฎหมายเดิมไปก่อนโดยอนุโลม
          จากตรวจสอบของ "ศูนย์ข่าวภาคใต้ สำนักข่าวอิศรา" พบปัญหามากมายในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนตามหลักเกณฑ์เดิมที่ระบุไว้ ใน พ.ร.บ.ฉบับปี 2542 ซึ่งสามารถสรุปประเด็นได้ดังนี้
          - ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 50,000 คนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
          - การเสนอกฎหมายต้องมีร่างกฎหมายพร้อมด้วยบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบ
          - ผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อกฎหมายได้เอง หรือร้องขอให้ กกต.ดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายก็ได้ โดยผู้มีสิทธิเข้าชื่อต้องลงลายมือชื่อตามแบบที่รัฐสภากำหนด พร้อมสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน และสำเนาทะเบียนบ้านของผู้เข้าร่วม
          - การร้องขอต่อ กกต.ต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 100 คนขึ้นไปยื่นต่อประธาน กกต.พร้อมร่างกฎหมาย
          - ต้องติดประกาศรายชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายที่หน่วยงานราชการต่างๆ อาทิ ศาลากลางจังหวัด อำเภอ เทศบาล และเขตชุมชนขนาดใหญ่ เพื่อเปิดให้เจ้าของรายชื่อได้คัดค้านหากไม่ประสงค์จะเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จริง หรือป้องกันการแอบอ้าง
          - กำหนดบทลงโทษจำคุก 1-5 ปีหรือปรับ 2 หมื่นถึง 1 แสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ กรณีผู้ใดกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายเพื่อขัดขวางไม่ให้ผู้อื่นไปใช้สิทธิ การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

เทียบ 4 ร่างฯใหม่ ชงกฎหมายเข้าสภา "ง่ายขึ้น"
          ต่อมารัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ได้ปรับแก้เนื้อหาที่เป็นสาระสำคัญของการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยลดจำนวนรายชื่อประชาชนจาก 50,000 รายชื่อเหลือเพียง 10,000 รายชื่อ ซึ่งแม้ดูเหมือนจะทำให้ช่องทางการใช้สิทธิของประชาชนเปิดกว้างขึ้น แต่จนถึงบัดนี้กฎหมายลูกของรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายถึง ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับใหม่ กลับยังไม่คลอดออกมา ทั้งๆ ที่ใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มานานถึง 4 ปีแล้ว
          ปัจจุบันมี 4 องค์กรเสนอร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จำนวน 4 ฉบับ มีเนื้อหาแตกต่างกัน และแตกต่างกับ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายพ.ศ.2542 ด้วย โดยแยกพิจารณาได้ดังนี้
          1.ร่างของคณะรัฐมนตรี (ครม.) สมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ กำหนดให้มี "ผู้ริเริ่ม" เสนอกฎหมาย พร้อมกำหนดกระบวนการขั้นตอนต่างๆ ในรายละเอียด ทั้งให้ยกเลิกบทบาทของ กกต.ที่จะเข้ามาช่วยเหลือในการเข้าชื่อของประชาชน โดยกำหนดให้มีการประกาศร่างกฎหมายและรายชื่อผู้ร่วมเสนอกฎหมายไว้ในเว็บไซต์ และกำหนดบทลงโทษใหม่ที่ชัดเจนยิ่งขึ้น 2 ด้าน คือ การหลอกลวง ขู่เข็ญ ชักจูงด้วยเงินเพื่อให้ลงชื่อด้านหนึ่ง และการปลอมแปลงหรืออ้างชื่อปลอมอีกด้านหนึ่ง
          ประเด็นที่ขาดหายไปจากร่างของรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ คือ ไม่กำหนดระยะเวลาในการตรวจร่างของประธานรัฐสภา ซึ่งอาจทำให้เกิดความล่าช้าได้ และไม่ได้กำหนดให้องค์กรใดให้การสนับสนุนเรื่องงบประมาณ หรือช่วยเหลือในการรวบรวมรายชื่อ ซึ่งอาจส่งผลให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนเป็นไปได้ยาก เพราะขาดทรัพยากรและทุนทรัพย์
          2.ร่างของพรรคพลังประชาชน มีเนื้อหาคล้ายคลึงกับ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายพ.ศ.2542 โดยไม่มีการเสนอหลักเกณฑ์ใหม่ที่เอื้อให้การเสนอกฎหมายโดยประชาชนสามารถทำ ได้ง่ายขึ้นและเป็นจริงได้อย่างเป็นรูปธรรม (เพียงแต่เปลี่ยนจำนวนประชาชนที่ร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จาก 50,000 รายชื่อ เหลือ 10,000 รายชื่อตามรัฐธรรมนูญ)
          3.ร่างของสถาบันพระปกเกล้า (มาจากการเข้าชื่อเสนอโดยประชาชน) มีจุดเด่นอยู่หลายประการ อาทิ กำหนดระยะเวลาตรวจร่างของประธานรัฐสภาว่าต้องไม่เกิน 45 วัน และขยายเวลาการรวบรวมรายชื่อเพิ่มเติมหากรายชื่อไม่ครบได้อีก 90 วัน, เปิดให้มีองค์กรสนับสนุนประชาชนในกระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยกำหนดให้องค์กรปฏิรูปกฎหมายช่วยเหลือในการยกร่าง และให้กองทุนพัฒนาการเมืองสนับสนุนด้านงบประมาณ แต่ไม่มีการกำหนดบทลงโทษกรณีมีผู้กระทำผิด
          4.ร่างของมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มาจากการเข้าชื่อเสนอโดยประชาชน) มีเนื้อหาคล้ายคลึงกับร่างของสถาบันพระปกเกล้า โดยได้เพิ่มเนื้อหาให้ทั้งสำนักงานเลขาธิการรัฐสภา และคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นองค์กรสนันสนุนการยกร่าง มีการจำกัดเงื่อนเวลาในการตรวจสอบร่างกฎหมายของประธานรัฐสภาให้สั้นลงเหลือ เพียงแค่ 30 วัน เพื่อให้กระบวนการเสนอกฎหมายเกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็ว และในกรณีที่ต้องรวบรวมรายชื่อเพิ่ม ก็ให้เวลาอีก 60 วัน และยังกำหนดว่าถ้าประธานรัฐสภาจำหน่ายเรื่อง ก็ไม่ตัดสิทธิประชาชนในการยื่นเรื่องใหม่
          หลักการสำคัญอีกอย่างหนึ่งที่เพิ่มเข้ามาก็คือ ในชั้นพิจารณาของรัฐสภา ต้องให้ผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ชี้แจงหลักการของร่าง พ.ร.บ.ที่เสนอ และคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ต้องประกอบด้วยผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมดด้วย

เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ทำไมต้องใช้ทะเบียนบ้าน?
          รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้ความเห็นว่า ที่ผ่านมา พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย มีอุปสรรคสำคัญหลายประการ อาทิ ประชาชนไม่สามารถรวบรวมรายชื่อได้ครบ และขั้นตอนยุ่งยากตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายลูก ซึ่งรัฐธรรมนูญปี 2550 ได้ลดจำนวนประชาชนผู้ร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายจาก 50,000 คนเป็น 10,000 คน น่าจะส่งผลให้การเสนอกฎหมายทำได้ง่ายขึ้น
          อย่างไรก็ดี ร่างกฎหมายใหม่ของทั้ง 4 องค์กร ก็ไม่ได้กำหนดให้มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบวิธีการลงชื่อ กล่าวคือการลงชื่อต้องทำตามแบบที่รัฐสภากำหนด โดยต้องใช้สำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้าน คำถามคือวิธีการลงชื่อเช่นนี้เอื้อให้ประชาชนมีส่วนร่วมตามจริงหรือไม่ จำเป็นหรือไม่ที่ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้าน เพราะประชาชนไม่ได้พกติดตัวตลอดเวลา
          อุปสรรคข้อต่อมาคือ ขั้นตอนการพิจารณาโดยรัฐสภา ในขั้นตอนของคณะกรรมาธิการวิสามัญควรมีผู้แทนประชาชนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนคณะกรรมาธิการทั้งหมด (มีเสนอในร่างของมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ)
          ประเด็นที่สำคัญกว่านั้น คือ การส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมายอย่างแท้จริง เพราะปัจจุบันยังครึ่งๆ กลางๆ เนื่องจากคณะกรรมาธิการวิสามัญทั้งในชั้นสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาสามารถ แก้ไขเนื้อหาของร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนได้ หากต้องการยืนยันว่ากระบวนการเสนอกฎหมายเป็นของประชาชนจริง ควรมีบทบัญญัติห้ามแก้ไขเนื้อหาที่ประชาชนยกร่างขึ้น หรือเปิดให้มีการลงประชามติว่าจะรับหรือไม่รับร่างกฎหมายของประชาชน ไม่ใช่ให้อำนาจอยู่ที่รัฐสภาเพียงอย่างเดียว

นักวิชาการชู 6 ข้อเสนอเพิ่มอำนาจประชาชน
          รศ.ดร.สิริพรรณ กล่าวอีกว่า ในวาระที่มีการเสนอและพิจารณา ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับใหม่ จึงมีข้อเสนอแนะคือ
          1.ต้องเปิดให้การร่วมลงชื่อเสนอกฎหมายทำได้ง่ายขึ้น โดยใช้บัตรประจำตัวประชาชนและลายเซ็นก็พอ ไม่จำเป็นต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้าน
          2.ควรกำหนดระยะเวลาที่เหมาะสมในการพิจารณารับร่างกฎหมายของประธานรัฐสภา รวมถึงจำกัดเวลาในทุกขั้นตอนของกระบวนการนิติบัญญัติในรัฐสภา อาทิ ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จและลงมติภายใน 3 เดือน เป็นต้น
          3.อาจคงบทบาทของ กกต.ในกระบวนการเข้าชื่อ เพราะ กกต.เป็นองค์กรขนาดใหญ่ที่มีความพร้อมด้านทรัพยากร จึงสามารถช่วยเหลือประชาชนในการประสานงานรวบรวมรายชื่อได้ แต่บทบาทของ กกต.จะต้องจำกัดให้เป็นเพียงสถานที่ในการประสานงานเท่านั้น เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง
          4.เมื่อถึงขั้นตอนการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญ ให้คงหลักการที่ต้องมีผู้แทนประชาชนที่เข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายร่วมชี้แจงไม่ น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนกรรมาธิการวิสามัญ
          5.สร้างกลไกที่จะทำให้ประชาชนผู้เสนอกฎหมายและประชาชนทั่วไปสามารถตรวจสอบทุกขั้นตอนของกระบวนการเสนอกฎหมายโดยประชาชนได้
          6.กระบวนการเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกฎหมาย อาจมีได้ทั้งผ่านรัฐสภาและการทำประชามติโดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา ทั้ง 2 กระบวนการอาจมีหลักเกณฑ์ที่แตกต่างกัน เช่น แนวทางแรกอาจใช้เสียงประชาชนเพียง 10,000 คนในการเสนอกฎหมาย ส่วนแนวทางที่ 2 (ทำประชามติรับไม่รับร่างโดยไม่ผ่านรัฐสภาอย่างเดียว) อาจใช้เสียงประชาชน 20,000 คน เป็นต้น
          เมื่อมองเห็นแนวโน้มที่ดีขึ้นของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนแล้ว ก็ต้องมารอลุ้นกันว่าร่างกฎหมายใหม่จะผ่านการพิจารณาและมีผลบังคับใช้เมื่อ ไหร่...
          หากทันภายในปีหน้า ร่าง พ.ร.บ.จัดตั้งปัตตานีมหานคร ก็อาจได้อานิสงส์ด้วย!


. เขียนโดย ไพศาล เสาเกลียว, ปกรณ์ พึ่งเนตร  สถาบันอิศรา มูลนิธิพัฒนาสื่อมวลชนแห่งประเทศไทย