"มีชัย ฤชุพันธุ์" กับการพัฒนากฎหมายในรอบ 25 ปีที่ผ่านมา-อนาคต

"ตราบใดที่เราไม่สามารถบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายใดได้

ควรคิดให้หนักในการที่จะมีกฎหมายนั้นๆ"

เนื่องในโอกาสครบรอบ 25 ปี ศูนย์วิจัยกฎหมายและการพัฒนา คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดเสวนาวิชาการ เรื่อง "ทิศทางการพัฒนากฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศ" ณ โรงแรมพลาซ่า แอทธินี ถนนวิทยุ  โดยนายมีชัย ฤชุพันธูุ์ อดีตประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ร่วมเสวนาในหัวข้อ "การพัฒนากฎหมายในรอบ 25 ปีที่ผ่านมา และทิศทางการพัฒนากฎหมายไทยในอนาคต"
นายมีชัย กล่าวถึงวัตถุประสงค์ของกฎหมายเพื่อเป็น เครื่องมือของสังคม แต่หากไม่ระมัดระวังให้ดี กฎหมายจะเป็นตัวทำลายสังคม และทำให้เกิดความขัดข้องในสังคมได้
"เราไปนึกกันอยู่เสมอว่า รัฐนั้นต้องมีอำนาจ และรัฐนั้น เมื่ออยากได้อำนาจอะไรก็ออกกฎหมาย กฎหมายก็ออกมาบังคับคน ใครไม่ทำตามก็มีโทษ ก็ออกบังคับกันเรื่อยมา อยู่ดีมาวันหนึ่ง คนก็เริ่มพัฒนาขึ้น และเริ่มรู้สึกว่า การที่ปล่อยให้รัฐออกกฎหมาย แต่เพียงข้างเดียว มันชักไม่ค่อยดี ชาวบ้าน องค์กรภาคเอกชน มีสิทธิ์ริเริ่มที่จะออกกฎหมายบ้าง จึงมีวิวัฒนาการเรื่อยมา ต่างคนต่างออก ต่างคนก็ต่างเสนอ
กม.ไทย 900 ฉบับ ไม่น้อยหน้าใครในโลก
มาถึงปัจจุบันเราก็มีกฎหมาย 900 ฉบับแล้ว มีไม่น้อยกว่าใครในโลกนี้ ใครเขาว่า มีอะไรดีที่ไหนเรามีทั้งนั้น และก็ละเอียดพอสมควร แต่มีแล้วเป็นอย่างไร มีเอาไว้ "ดูเล่น" กันคนดูถูก หาคนปฏิบัติตามได้ยาก ก็ต้องกลับไปดูว่าแล้วมันเกิดอะไรขึ้น
ส่วนหนึ่งเราอาจจะบอกว่า เพราะคนของเราไม่มีระเบียบวินัย เราเห็นกฎหมายเป็นเครื่องเล่น ใครอยากมีอะไรก็ตาม พอมีออกมาแล้วก็หาทางหลีกเลี่ยง เพราะมีมากจนไม่รู้ว่าจะไปจดจำไว้ที่ไหน
เมื่อเวลารัฐออกกฎหมาย รัฐก็ออกกฎหมายมาบังคับชาวบ้าน เพื่อให้เกิดความสะดวกแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อเป็นเครื่องที่รัฐใช้ทำการต่างๆ
พอชาวบ้านออกกฎหมาย ก็ออกกฎหมายไปบังคับรัฐ ตรงกันข้าม เพราะฉะนั้นจึงเห็นว่าในระยะหลัง จึงมีการออกกฎหมายที่เสนอโดยองค์กรภาคเอกชน หรือประชาชนเข้าชื่อ แม้จะมีน้อย แต่แนวโน้มก็มองเห็น
กฎหมายทำนองนั้น ที่ออกจากแหล่งนั้นๆ จะเป็นกฎหมายที่ออกมาบังคับรัฐเสนมอ ออกมาหนักเข้า เริ่มรู้สึกว่า ไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย รัฐไม่ได้เรื่อง อีกทั้งเวลาพูดถึงรัฐ เรามักนึกถึงรัฐบาล ดังนั้นเราจึงอยากบังคับรัฐบาลให้ทำอะไรต่อมิอะไร อย่างที่เราอยากให้ทำ เราจึงใส่ลงไปในรัฐธรรมนูญมากขึ้นๆ
ถ้าไปอ่านรัฐธรรมนูญตลอดๆ โดยเฉพาะภาคต้นๆ เราจะพบว่า ไม่มีพรรคการเมืองไหนที่จะสามารถมีนโยบายอะไรเป็นการเฉพาะของตนเองได้อีกแล้ว เพราะส่วนใหญ่ต้องอยู่ในแนวนโยบายของรัฐ และถูกบังคับว่า เวลาจะบริหารราชการแผ่นดิน จะต้องมาแถลงทำตามนั้นเมื่อไหร่ และเพียงทำตามนั้นก็หมดเวลา 4 ปี ได้สัก 1 ใน 10
ผลก็คืนกลับมาอย่างเดียวกันที่รัฐออกกฎหมายบังคับราษฎร คือออกมามากๆ เข้าราษฎรชักอิกนอร์ (ignore) ทำนองเดียวกัน เมื่อชาวบ้านไปออกกฎหมายบังคับรัฐมากๆ เข้า รัฐก็อิกนอร์ ไม่ปฏิบัติ และก็ไม่เกิดอะไรขึ้น
ลองดูในบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญก็ได้ว่า บังคับให้รัฐต้องทำอะไร ภายในระยะเวลากี่ปี แล้วได้ทำกันหรือไม่ ก็เพราะว่าไม่ได้ทำ แล้วเป็นอย่างไรก็ไม่ได้เป็นอะไร ก็ถือว่าทำตามมาตรการเร่งรัดก่อน
ด้วยผลนั้นอย่างหนึ่ง อีกอย่างคือว่า แนวคิดแต่เดิม เมื่อถือว่า รัฐเป็นผู้มีอำนาจเด็ดขาด เพราะฉะนั้น เวลาออกกฎหมายอะไรก็บังคับกันดื้อๆ สั่งตามที่ต้องการ สั่งห้ามทุกอย่าง เว้นแต่การที่เราทำ มีชีวิตอยู่ได้ในสังคมไทยปัจจุบัน อยู่ได้ด้วยข้อยกเว้นทั้งนั้น ไม่ได้อยู่ได้ด้วยหลัก
เริ่มต้นเราจะปลูกบ้าน กฎหมายก็บอกว่า ห้ามมิให้ผู้ใดปลูกบ้าน เว้นแต่มีการอนุญาต นั่นบ้านที่อยู่นะครับ ใครจะทำอะไรก็ถูกห้าม ห้ามไม่ให้ทำนั้นทำนี่ เว้นแต่จะได้รับอนุญาต "โทนของกฎหมายที่เป็นมา เป็นโทนบังคับ สิทธิ์ที่มีอยู่เป็นข้อยกเว้นไปเสียหมด"
ต่อมามีการเริ่มคิดว่า อย่างนั้นไม่ดี ทำไมเราถึงทำอย่างนั้น ทำไมเราไม่เปลี่ยน "โทน" กฎหมายให้เบาลง ทำไม่ถึงจะไปบังคับให้ขออนุญาตในทุกเรื่อง
ครั้งหนึ่งเคยมีการศึกษากันว่า ในชีวิตเรา ๆ ถูกกฎหมายบังคับให้ต้องขออนุญาตกี่ฉบับ ก็พบว่าประมาณ 150-170 ฉบับในเกือบทุกเรื่องทุกราว 
ความคิดเรื่องที่จะปรับปรุงกฎหมาย เปลี่ยนโทนกฎหมาย มีมาตั้งแต่ปี 2533 ผมก็ถามว่า ถ้าเราเปลี่ยนวิธีเขียนเสียใหม่เปลี่ยนมาตรการกฎหมายเสียใหม่ คนจะปฏิบัติตามมากขึ้นหรือไม่ เพราะปัญหาของเราก็คือ เรามีกฎหมาย แต่คนไม่ปฏิบัติตาม ก็ทดลองฉบับแรก ด้วยการปรับปรุงกฎหมายควบคุมอาคาร ตามที่ยกตัวอย่างไปสักครู่
ก็เปลี่ยนใหม่ แทนที่ห้ามไม่ให้ปลูกสร้างอาคาร เว้นแต่จะได้รับอนุญาต ก็เปลี่ยนเป็นว่า ใครจะปลูกสร้างอาคารก็ได้แต่ต้องมาขออนุญาตก่อน ผลเหมือนกัน แต่โทนเบาลง ทีนี้ เพื่อทดลองว่า คนไทยเรา ถ้าไม่บังคับแล้วจะทำตามกฎหมายไหม เลยเขียนกฎหมายออกเป็น 2 ส่วน
ส่วนหนึ่งคือใครอยากจะมาขออนุญาต ก็มาขออนุญาต เมื่อได้ใบอนุญาตก็ไปปลูกสร้าง อีกส่วนหนึ่ง ใครไม่อยากขออนุญาตก็ทำได้ แต่ทำให้ถูกต้อง มีวิศวกรเซ็นกำกับ แล้วไปแจ้งต่อเทศบาลว่า มีแบบแปลนเช่นนี้ มีวิศวกรเซ็นกำกับ ก็แปลว่า เขาไม่ต้องขออนุญาต
หายไป 3 ปีกลับไปตรวจสอบว่าเกิดอะไร จากการสอบถามพบว่า ใหม่ๆ มีคนมาทำ แต่หลังๆ เลิก ไม่มีคนมาทำแล้ว ทำไมเมื่อเปิดช่องแล้วไม่มีคนมาทำ เขาพบว่า การทำวิธีที่ 2 ให้วิศวกรเซ็น ลำบากกว่าการไปขออนุญาต เพราะถ้าไปขออนุญาต เขาอาจให้สตางค์เจ้าหน้าที่ผู้ขออนุญาตนิดหน่อยก็จบ จะทำอะไรเจ้าหน้าที่ก็ไม่มาดู แต่ถ้าแจ้งเฉยๆ เขาบอกคนนี้หัวหมอ เขาก็ปล่อยให้สร้าง พอเทคอนกรีตเสร็จเรียบร้อย เขาบอกว่า ไหนลองดูเหล็กข้างในเป็นอย่างไร หนาเท่าไหร่ กี่หุน ทำอย่างนี้ 2-3 ครั้ง วิศวกรยอมแพ้ ไม่เอาแล้วไม่กล้า
แต่นั้นเป็นบทเรียนอย่างหนึ่งว่า ถ้าเราจะพัฒนากฎหมายให้ดีขึ้น ให้ประชาชนถูกจำกัดสิทธิน้อยลง หรือออกกฎหมายด้วยความระมัดระวังมากยิ่งขึ้น ต้องทำเป็นระบบ ต้องมีคณะกรรมการ ดำเนินการศึกษาวิจัยกันอย่างละเอียดลออ เพราะฉะนั้น คณะกรรมการแก้กฎหมายกฤษฎีกาในขณะนั้น ในปี 2534 ตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายขึ้น มาคณะหนึ่ง แล้วก็ทำเรื่อยมา ซึ่งก็ทำได้บ้างไม่ได้บ้าง เพราะว่าคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ซึ่งมุ่งเน้นในเชิงวิจัย พบว่า นักกฎหมายของเราที่อยู่ในมหาวิทยาลัยทั้งหลาย เวลาวิจัยเรื่องราวต่างๆ จะเอามาใช้ในการทำงานวิจัยไม่สำเร็จ เพราะขาดทักษะที่จะทำให้กฎหมายใช้บังคับได้ จะวิจัยในเชิงวิชาการเสียเป็นส่วนใหญ่ แล้วก็เอามาใช้ได้ยากมันก็เรื่อยเปื่อยเรื่อยมา
ปี 2544-2545 รัฐบาลชุดนั้นก็ตั้งคณะกรรมการปรับปรุงกฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศ เพื่อที่จะทำการปรับปรุงกฎหมายให้รวดเร็วยิ่งขึ้นการคณะกรรมการพัฒนา ผมก็เข้าไปเกี่ยวข้องด้วย ก็ลงมือทำ เริ่มต้นคิดว่าทำในสิ่งที่ง่ายที่สุดก่อน คือไปสำรวจว่า กฎหมายอะไรบ้างที่ไม่จำเป็นต้องมี หรือมีอยู่แล้วก็ไม่ได้ใช้ ก็พบว่า มีอยู่หลาย 10 ฉบับ ก็จัดการยกเลิก
แต่ในท่ามกลางการทำงาน เราพบเลยว่า กฎหมายที่ไม่เคยมีใครพูดถึงเลยเป็นเวลาหลาย 10 ปี พอจะไปยกเลิกมันจะเกิดมีเจ้าของขึ้นมา แล้วจะบอกว่า มันยังใช้อยู่ 
ยกตัวอย่าง กฎหมายกำจัดผักตบชวา ซึ่งในกฎหมายนั้นกำหนด ว่า ใครมีบ้านอยู่ริมฝั่งน้ำ ถ้าผักตบชวาลอยมา มีหน้าที่ต้องเอาไม้ไผ่ไปเขี่ยขึ้นมา ตากให้แห้งแล้วจึงเอาน้ำมันก๊าดไปราด จากนั้นจุดไฟเผา ผู้ใดไม่ทำตามมีโทษปรับ 10 บาท อยู่อย่างนั้นเรื่อยมา ถามว่า ผักตบมีอยู่ไหม มันก็มีอยู่เต็มคลอง เพราะไม่ได้ใช้ พอจะไปเลิกกระทรวงมหาดไทยบอก เลิกไม่ได้
พอถามว่า ใช้ทำอะไร ก็ตอบว่า เวลาที่จะไปเกินคนมาเขี่ย มาเอาผักตบชวาขึ้นฝั่ง จะเอากฎหมายนี้ไปขู่ นั่นแปลว่า คนใช้กฎหมายก็ใช้กฎผิดวัตถุประสงค์ แต่ท้ายที่สุดก็ยกเลิกไป
กม.เดิมออกด้วยทัศนคติสมัยก่อน
ต่อมา ก็แก้อีก 1-2 เรื่อง แล้วก็เกิดเคราะห์หามยามร้ายของคณะกรรมการชุดนี้ รัฐบาลเกิดอยากมีกฎหมายอะไรใหม่ๆ เยอะแยะ ไม่รู้จะหันไปหาใคร ก็เอามาให้คณะกรรมการชุดนี้ร่าง ตกลงคณะกรรมการชุดนี้ ซึ่งควรจะจะมีหน้าที่ไปดูกฎหมายเก่า เพื่อที่จะปรับปรุงให้ทันสมัย ให้ดีขึ้นก็หมดโอกาส เพราะต้องไปทำกฎหมายใหม่ให้รัฐบาล
ทำอยู่สักพัก คิดว่า ไม่สมประสงค์ จึงตัดสินใจเลิกดีกว่า ทีนี้ถามว่า ทำไมเราถึงห่วงใยกฎหมายที่มีอยู่เดิม ก็เพราะว่ากฎหมายที่มีอยู่เดิมออกด้วยทัศนคติสมัยก่อน ทุกอย่าง รัฐเป็นผู้มีอำนาจ รัฐทำได้ทุกอย่าง อยากทำอะไรออกกฎหมายไว้ก่อน เราไม่เคยสำรวจเลยว่า สิ่งที่รัฐทำคุ้มค่าหรือไม่ สิ่งที่ชาวบ้านต้องถูกจำกัดสิทธิเสรีภาพนั้น เอื้ออำนวยประโยชน์ต่อส่วนร่วมเพียงพอแล้วหรือไม่ ต้นทุนที่ใช้ในการทำงานตามกฎหมายเกินกว่าเหตุหรือไม่
ที่สำคัญก็คือมีการทำตามกฎหมายครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่
บัดนี้ เรามีองค์กรที่จะดูแลการปกครองขยายออกไปสู่ท้องถิ่น เรื่องใดควรเป็นเรื่องของท้องถิ่น และรัฐต้องทำอยู่อีกหรือไม่ สิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งที่ไม่ได้มีการตรวจสอบ
คณะกรรมการชุดที่ว่าเมื่อสักครู่ จึงเสนอให้มีการเช็คลิสต์ว่า เวลาที่จะมีการออกกฎหมายเช็คดูก่อนได้หรือไม่ ใน 10 คำถามต่อไปนี้ เช่น 1.จำเป็นต้องทำในสิ่งนั้นจริงๆ หรือ 2.ถ้าจำเป็นต้องทำ ออกกฎหมายด้วยหรือ 3.ถ้าจำเป็นต้องออกกฎหมาย เปลี่ยนเป็นแก้กฎหมายเดิมได้ไหม หรือให้ท้องถิ่นเป็นคนออกกฎหมายได้หรือไม่ 4.สิ่งที่จะทำนั้น คุ้มค่ากับสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่จะถูกจำกัดแล้วหรือไม่ 5.รัฐพร้อมที่จะปฏิบัติตาม หรือบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายนั้นหรือไม่ ฯลฯ
สิ่งเหล่านี้ถือว่า ‘สำคัญมาก’ เราจะพบว่า เราออกกฎหมายใหม่ๆ ขึ้นมา หน่วยงานที่เป็นเจ้าของเรื่อง มักตอบคำถามว่า ‘พร้อม’ 
แต่คำว่า 'พร้อม' ของหน่วยงานคือ พร้อมที่จะมีกรม มีกอง อธิบดี ผู้อำนวยการกอง มีคนพร้อมเรียบร้อยแล้ว แต่ที่จะไปปฏิบัติตามกฎหมาย คุณรู้หรือยัง ยัง รายละเอียดเป็นอย่างไร ยัง ต้องไปคิดเอาข้างหน้า แต่กฎหมายประกาศในราชกิจจานุเษกษา รุ่งขึ้นก็บังคับใช้แล้ว
ในขณะที่คน ซึ่งเป็นเจ้าของกฎหมายยังไม่รู้ด้วยซ้ำไป เพราะฉะนั้น คำถามที่ว่า รัฐพร้อมหรือไม่ จึงมีความสำคัญ
เราก็นึกว่า ถ้าทำเช็คลิสต์ส่งไปให้คณะรัฐมนตรี เพื่อให้ความเห็นชอบ และส่งต่อไปให้หน่วยงานต่างๆ เวลาที่จะออกกฎหมายก็มีการเช็คลิสต์ก่อน ซึ่งจนวันนี้ก็มีการใช้วิธีเช็คลิสต์อยู่ แต่ก็ไม่ได้รับการดูแลอย่างที่ควรจะเป็น
คิดให้หนักในการที่จะมีกฎหมาย
ถามว่า ทิศทางในวันข้างหน้ากฎหมายรัฐธรรมนูญจะเป็นอย่างไร
ผมคิดว่า ในความรู้สึกของผมส่วนตัว ผมค่อนข้างจะขยาดต่อกฎหมาย และผมคิดว่า กฎหมายมีให้น้อยที่สุดเท่าไหร่ได้เป็นการดีเท่านั้น เมื่อใดที่มีต้องใช้ให้เต็มเม็ดเต็มหน่วยและใช้ให้ครบถ้วน ถ้าเมื่อไหร่ที่ออกกฎหมายมาเพียงเพื่อวางไว้เฉยๆ สภาพที่จะเกิดขึ้นในสังคมก็คือ ความรู้สึกที่ว่า คนไม่ได้รับความเป็นธรรม คนเหลื่อมล้ำจากกฎหมาย เพราะเมื่อคนไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย เท่ากับว่า "ผิดกฎหมาย" แล้วก็ผิดกันทั่วไปหมด
เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติบังคับการตามกฎหมาย จ่อมไปทางไหนก็จับได้ เหมือนพวกเราทุกคนมีรถ แน่ใจได้อย่างไรว่า รถที่ขับไม่ได้ถูกปรับปรุงตกแต่ง โดยได้รับอนุญาตเรียนร้อยแล้ว เราแขวนป้ายอะไรก็ดี เปลี่ยนฟิล์มใหม่ก็ดี เราเคยขออนุญาตก่อนไหม ขณะเดียวกัน เราก็ไม่เคยดูว่าคำว่า ตกแต่งรถ แปลว่าอะไร  ซื้อ รถมา คนขายติดฟิล์มให้ เราก็ไม่รู้เรื่อง เพราะฉะนั้น ตำรวจจับก็ผิด หันไปหันมาหาอะไรไม่ได้ ก็ดูที่ป้ายทะเบียน ป้ายทะเบียนนี้สวยกว่าปกติก็ผิดแล้ว ก็เกิดความรู้สึกว่า รถคันข้างหน้าที่ผ่านไป ทำไมไม่จับ แต่มาจับเรา
ความรู้สึกเหลื่อมล้ำก็เกิด แล้วเหลื่อมล้ำอย่างนี้ ทำให้เกิดความเคยชินต่อคนทุกคนในการที่จะเลี่ยงได้เป็นเลี่ยง กฎหมายที่มีอยู่กลายเป็นไม่มีความหมาย ไม่นำไปสู่การปฏิบัติ และไม่บรรลุวัตถุประสงค์ เพราะฉะนั้น ถ้าตราบใดที่เราไม่สามารถบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายใดได้ ควรคิดให้หนักในการที่จะมีกฎหมายนั้นๆ 
เราศึกษากันเยอะในเชิงวิชาการ เรารู้ว่า ใครมีกฎหมายอะไร ที่ไหน เราลอกเขามาได้หมด แต่ว่าเราลืมนึกอยู่อย่างหนึ่งว่า คนไทยกับคนของประเทศที่เราไปลอกมา วิธีคิดไม่เหมือนกัน ความรู้สึกก็ดี วิวัฒนาการ วัฒนธรรมก็ดีไม่เหมือนกัน เมื่อใดที่เอากฎหมายของประเทศหนึ่งมาใส่ไว้ในกฎหมายของเรา ก็เชื่อได้แน่ว่า คนของเราจะไม่ตระหนัก ถึงความมีอยู่ เพราะไม่รู้สึกว่า มี  
ไปถามคนทั้งประเทศว่า รู้สึกอย่างไรที่ไม่ได้เสียภาษีเงินได้อย่างครบถ้วน ถามคนอเมริกันจะรู้เลยว่า กลัวมากในเรื่องภาษี อย่างว่าแต่คนธรรมดาเลย ขนาดอัล คาโปน (Al Capone) ยังกลัว เพราะตายเพราะภาษี แต่คนไทยเฉยไม่รู้สึกอะไร เรามักจะบอกว่า มันเก่ง ทำอย่างไรถึงเลี่ยงภาษีได้
แต่ว่าสิ่งเหล่านี้ หากเกิดขึ้นจนกลายเป็นวิถีชีวิตประจำวันแล้ว ย่อมสร้างปัญหาในสังคมในเรื่องอื่นๆ และในเรื่องที่ร้ายแรงมากขึ้นๆ จนกลายเป็นความเคยชินที่เป็นอันตรายต่อสังคม
กม.เป็นหัวใจสำคัญพัฒนาสังคม
ถ้าอยากจะรู้ว่าสังคมเราแย่ขนาดไหน เราดูได้จากคนที่เป็นผู้แทนของเราในสภา นั่นแหละ เงาของเราทั้งนั้น อย่าไปว่าเขา เพราะเราเลือกไป ที่เราเลือกไป ก็เลือกคนที่ถัวเฉลี่ยคล้ายๆ เรา เลี่ยงงานได้เป็นเลี่ยง หลบเลี่ยงกติกาได้เป็นหลบ
ฉะนั้น ถ้าเรารู้สึกว่า คนไม่ปฏิบัติตามกฎหมายเป็นปัญหาสำคัญ เราต้องกลับมาดูว่า เกิดจากตัวกฎหมายที่เข้มงวดกวดขันเกินไป เกินกว่าชีวิตมนุษย์ธรรมดาจะรับได้ หรือเป็นเพราะพฤติกรรมของมนุษย์ ซึ่งในที่สุด ถ้าเป็นเพราะพฤติกรรมของมนุษย์ ก็ยังต้องกลับไปดูตัวกฎหมายอยู่นั่นเองว่าจะทำอย่างไร ถึงจะค่อยๆ ตะล่อมพฤติกรรมของมนุษย์ให้ไปสู่จุดที่ต้องการ
ผมคิดว่า การพัฒนากฎหมายเป็นหัวใจสำคัญอย่างหนึ่งในการที่จะพัฒนาสังคม เพราะถ้ากฎหมายเป็นตัวอุปสรรค หรือเป็นตัวสร้างปัญหาขึ้นในสังคม กฎหมายนั้นก็ต้องถูกดูแล กวดขันให้ดีขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
เรามีกฎหมายเป็นจำนวนมากที่พบว่า ถึงเวลานำไปใช้แล้ว ไม่ได้สร้างความเป็นธรรมขึ้นในสังคม สร้างความเอารัดเอาเปรียบ ถ้าเป็นคนที่มองในแง่โลกาภิวัตน์ ที่ถือหลักว่า ตัวใครตัวมัน มือใครยาวสาวได้สาวเอา สภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ก็ถือว่า ใช้ได้ เพราะมือใครยาวสาวได้สาวเอา คนที่มีอิทธิพล มีอำนาจทางการเมือง ทางเศรษฐกิจดีกว่าก็ย่อมได้เปรียบ
"เวลาไปคุยกับแบงค์ แน่นอน เสียเปรียบแบงค์ร้อยเปอร์เซ็นต์ เพราะอำนาจทางการเงินมีมากกว่า คำถามคือ สิ่งเหล่านี้ยอมรับได้ไหม ถ้ารับได้ก็อยู่เฉยๆ แต่ถ้ายอมรับไม่ได้ก็ต้องปรับปรุง เราเคยคิดถึงสิ่งเหล่านี้ แล้วคิดแบบรวบยอด จึงออกกฎหมายมาฉบับหนึ่งว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม ช่วยได้นิดเดียว เพราะว่าหลักก็ยังถือเอาเจตนาของคู่กรณีเป็นสำคัญ
"เพราะฉะนั้น ตัวกฎหมายที่ไม่เอื้อที่จะทำให้เกิดความเป็นธรรม เราต้องปรับปรุงกฎหมายนั้น"
ในแนวทางของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กำลังเริ่มมองไปดูกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน ในแต่ละเซ็คเตอร์ เพื่อจะตรวจสอบดู สิ่งที่เกิดขึ้นหลังจากทีมีกฎหมายว่า เป็นธรรมหรือเกิดความสงบเรียบร้อยอย่างที่กฎหมายนั้นๆ ต้องการจริงหรือไม่
พฤติกรรมของข้าราชการที่ใช้กฎหมาย นำกฎหมายไปบังคับใช้ เพื่อวัตถุประสงค์ของกฎหมายนั้น หรือเพื่อสร้างอำนาจต่อรอง สร้างช่องทางในการทุจริต
ถ้าเราพบว่า อันใดเป็นเรื่อง ก็ต้องเริ่มต้นเข้าไปแกะ หาทางทำให้เปลี่ยนพฤติกรรมให้ได้ เราพบกฎหมายที่มีลักษณะทำนองดังกล่าว หลายอย่าง ที่แม้ว่า ตอนทำขึ้นจะมีเจตนาดี หวังทำให้เกิดการคุ้มครองสิทธิและประโยชน์ของประชาชน แต่เอาเข้าจริง เวลาใช้ กลับถูกใช้ไปอีกทิศทางหนึ่ง
ยกตัวอย่างง่ายๆ กฎหมายว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการใช้เช็ค ถามว่า เราออกกฎหมายในทางอาญา เพื่อที่จะกำราบไม่ให้คนที่ออกเช็คโดยไม่มีเงิน แต่ในทางปฏิบัติ สังคมก็ใช้เช็คไปเป็นเครื่องมือในการบีบรัดคนจน อย่างที่เห็นมาแล้ว ในคดีในศาลหลายเรื่อง ถึงเวลาที่ต้องถามว่า แล้วจริงๆ ก็มีกฎหมาย เพื่อที่จะลงโทษอาญากับคนในหลายๆ เรื่องนั้น ยังเหมาะสมและสมควรหรือไม่ ถูกใช้ไปตามเจตนา วัตถุประสงค์อย่างที่ต้องการจริงหรือไม่...